土地使用权出让方式与出让合同

三、土地使用权出让方式与出让合同

（一）土地使用权出让的方式

出让方式是指通过何种方式或程序将国有土地使用权让与使用者使用。根据《城市房地产管理法》和2002年7月1日实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，国有土地使用权的出让方式有四种，即协议、招标、拍卖和挂牌。

此4种方式中，拍卖、招标和挂牌是市场经济中商品交换的常态，能充分体现市场经济的公平、公正、公开和有序原则，使出让土地使用权的价格能反映商品的市场真实价格，有利于更好地配置有限的建设用地资源。而且，多个市场主体参与竞争，有利于气氛浓厚的竞争市场的形成。协议方式通常是由出让方与受让方协商议定出让事宜，由于存在受让方的单一性和出让过程的秘密性，很难体现土地使用权出让市场公开、竞争的原则，在实践中也易产生一些弊端，但协议作为一种出让的方式，也有其可取之处。在我国今后的土地出让中，协议方式仍将是非常重要的。

1.协议出让土地使用权

协议出让土地使用权，是由出让主管机关根据用地性质、功能和土地开发的特点，确定土地使用权受让人，并由双方达成协议的一种出让方式。协议方式的特征主要有两点：一是双方自愿，自由协商；二是多次谈判，反复磋商。

协议出让土地使用权的最大优点是比较灵活，自由度大。因为这种方式是由国有土地出让人的代表与有意受让人进行一对一、面对面地谈判和磋商，他们之间可以讨价还价，平等协定合同的各项条款，甚至可以采用完全保密的方式进行。但是，协议出让的缺陷也是非常明显的，如缺乏透明度，容易产生不正之风，导致国有土地收益流失。正因如此，我国房地产法在肯定协议出让的同时，一方面，对于有条件的商业、旅游、豪华住宅用地，要求必须采用拍卖、招标方式出让土地使用权；另一方面，对于协议出让的出让金，不得低于按国家规定所确定的最低限额。

（1）协议出让土地使用权的范围。关于协议出让土地使用权的范围，我国有关法律没有做出明确规定，有些地方性法规或规章对协议出让的范围作了规定。例如，《深圳经济特区土地使用出让办法》第11条规定，协议出让土地使用权的范围有：第一，高科技工业项目用地；第二，不能使用标准厂房的工业用地；第三，福利商品房用地；第四，微利商品房用地；第五，国家机关、部队、文化、教育、卫生、体育、科研和市政设施等非营利性用地；第六，旧城旧村改造用地。除此以外的项目用地，经深圳市土地发展政策委员会批准，可通过协议方式出让土地使用权，土地使用者按照市场价格支付地价款。市场价格由市土地管理部门和市物业估价所定期公布。

根据《城市房地产管理法》的规定，没有条件，不能采用拍卖、招标方式的商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，可以采用协议方式。由于法律对此规定的过于弹性、原则，实践中产生了有条件采用招标、拍卖方式出让土地使用权的商业、旅游等建设用地，却采用协议方式出让的现象。对此，国土资源部2002年颁布实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称《规定》）明确规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。从这一规定可以看出，国家从法律政策上对以协议方式出让土地使用权作了更加严格的限制。同时，该《规定》还对上述用途之外的所有竞争性用地（有两个以上意向用地者）的出让方式作了明确规定，《规定》第4条要求：“同一宗地有两个以上的意向用地者，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”

从以上可以看出，对于以协议方式出让的，应仅限于非使用此方式不可的情形，比如，公益事业和军事用地。同时，在协议出让的过程中，国家对受让人也要有所选择，以确保土地使用目的的实现。

（2）协议出让土地使用权的程序。通常情况下，协议出让按下列程序进行：

①申请阶段。这是协议出让的开始阶段。它是指有意受让人根据自己的需要，向土地管理部门提出使用土地的申请，其形式是提交用地申请书。如《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第10条第1款规定：“申请受让人向市、县国土局提交下列文件：申请用地报告书；县以上人民政府或其计划部门对建设项目的批准文件；资信、资质证明文件；其他应提交的有关文件。”

②答复阶段。要求土地管理部门对是否出让该幅土地，须给申请人作出准确、及时的答复。如《上海土地使用权有偿转让办法》第16条第3款规定：“市土地局在收到申请人提交的文件后，应在30天内给予答复。”

③协商阶段。这是协议出让的关键阶段。它是双方多次谈判，反复磋商，讨价还价的阶段，以为正式签约做好准备。

④签约阶段。这是协议出让的重要阶段。双方经反复磋商，达成一致意见后，开始签约，并将共同的意思表示以合同的形式固定下来。《城市房地产管理法》第14条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。”

⑤办证阶段。即领取土地使用权证书阶段。《城市房地产管理法》第15条规定：“土地使用者必须按照合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”受让方履行上述义务后，须按照规定办理登记手续，领取土地使用权证书，取得土地使用权书于法律上标志着受让人正式取得了土地使用权这种物权。

2.招标出让土地使用权

招标出让是出让土地使用权的一种重要方式。根据《规定》，招标出让国有土地使用权，是指由市、县人民政府土地行政主管部门（出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的出让行为。

招标出让土地使用权，引进了市场竞争机制，体现了商品交换原则。从适用范围上讲，招标出让一般适用于区域面积大、开发要求高和受城市发展规划严格制约的土地。实践中，中标者不一定是出价最高者。政府土地行政主管部门作为招标人，在审慎研究各投标者的全部规划方案后，对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，确定为中标人。然后，与之签订合同，中标者领取土地使用权证书，成为土地使用权人。

依据《规定》，招标出让土地使用权通常须经下列程序：

（1）招标。招标人发布招标公告，经有意受让人申请，招标人审查，通知符合招标公告规定的申请人作为投标人参加招标活动。

招标人发出招标公告的目的虽意在签订出让合同，但并不提出具体条款。因此，招标人的招标要求一般为要约引诱，不具有要约的性质。

《规定》第9条规定，招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：①出让人的名称和地址。②出让宗地的位置、现状、面积、使用年期、用途、规划设计要求。③投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法。④索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点及方式。⑤招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等。⑥确定中标人、竞得人的标准和方法。⑦投标、竞买保证金。⑧其他需要公告的事项。

（2）投标。投标人于公告规定的时间内，向招标人缴纳投标保证金，并将密封的投标书投入指定的标箱。投标书投入标箱后不可撤回。

投标在法律性质上为要约，在标书的有效期限内发生两方面的效力：一是投标人不得擅自变更或撤回投标书，否则将丧失保证金；二是招标人享有选择的权利，取得承诺的资格。

（3）开标、评标和定标。招标人按照招标公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。由投标人或者其推选的代表检查标箱的密封情况，当众开启标箱，宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。投标人少于三人的，出让人应当依照有关规定重新招标。

出让人代表和有关专家组成评标小组进行评标。评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审。

招标人根据评标结果，确定中标人，即招标人接受了该投标人标书的主要内容。定标的法律性质为招标人的承诺。

开标、评标、定标均应在公证机关的监督下进行。

（4）签约。确定中标人后，招标人首先应当和中标人签订成交确认书，成交确认书应当包括出让人和中标人的名称、地址，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点等内容。成交确认书对出让人和中标人具有合同效力。签订成交确认书后，出让人改变竞得结果，或者中标人放弃中标宗地的，应当依法承担违约责任。

之后，中标人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。中标人支付的投标保证金，抵作国有土地使用权出让金，其他投标人支付的投标保证金，出让人必须在招标活动结束后5个工作日予以退还，不计利息。

（5）领取土地使用权证。作为受让人的中标人在依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。

3.拍卖出让土地使用权

拍卖出让国有土地使用权，是指由市、县人民政府土地行政主管部门发布拍卖公告，竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的出让方式。拍卖与招标都是以竞争方式取得出让土地使用权，都适用于竞争比较强、投资回报率比较高的开发项目，但两者在具体运作过程中也存在较大的区别：第一，拍卖是一种公开竞价方式。每个竞买人均知道前面竞买人的报价；而招标则是一种秘密的竞争方式，每个投标人均不知道其他投标人的条件。第二，拍卖奉行价高者取得土地使用权的规则；而招标除此还要综合衡量投标人的其他条件，如规划设计方案、业绩等，以确定最佳的土地使用人。

根据《规定》，拍卖出让土地使用权一般须经下列步骤：

（1）发布拍卖公告^[4]。

（2）确定竞买人。出让人在发布拍卖公告后，应当对竞买申请人进行资格审查，并通知符合拍卖公告条件的竞买人参加拍卖活动。

（3）主持拍卖。主持人简要介绍拍卖土地使用权的情况和底价。竞投者应价，价高者取得土地使用权。

（4）签约。

（5）领取土地使用权证。

4.挂牌出让土地使用权

挂牌出让国有土地使用权，是指由出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的出让方式。以挂牌的方式出让国有土地使用权是2002年颁布的《规定》所创立的一种新型的土地使用权出让方式。这种方式是招标和拍卖方式的重要补充形式，它综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，具有公开、公平、公正的特点。同时，挂牌出让的方式在实践中操作简便，便于开展，且有利于土地有形市场的形成和运作。作为土地资源市场配置的创新，挂牌出让的方式在土地市场中发挥着日益重要的作用。以北京市为例，在2002—2004年的3年中，土地挂牌出让的宗数、面积和金额均逐年迅速增加。出让宗数从2002年的6宗增加到2004年的60宗，出让面积从2002年179．18万平方米增加到2004年的467．44万平方米^[5]。

根据《规定》，挂牌出让土地使用权需要经过下列步骤：

（1）发布挂牌公告。

（2）确定竞买人。出让人在发布挂牌公告后，应当对竞买申请人的资格进行审查，并通知符合挂牌公告条件的竞买人参加竞买。

（3）报价确定竞得人。自公告规定的挂牌日起，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布，符合条件的竞买人开始填写报价单报价，出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格。此后，出让人继续接受新的报价，并在公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。根据规定，挂牌的时间不得少于10个工作日。挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。

在挂牌成交的认定上，《规定》作了比较详细的规定：

①在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交。②在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外。③在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。④在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。

（4）签约。

（5）领取土地使用权证。

（二）土地使用权出让合同

1.土地使用权出让合同的概念和内容

土地使用权出让合同，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者使用，双方所达成的明确相互间权利义务关系的协议。

《城市房地产管理法》第14条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。”2000年国土资源部和国家工商行政管理总局联合发布了《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）（以下简称《合同》），其主要内容包括：

（1）合同主体。

（2）出让土地的交付。出让土地的交付实际上是双方当事人关于合同标的的约定，应当明确出让宗地位置、面积、用途、交付土地的时间、应具备的条件和土地使用年期等。其具体包括：①关于宗地的位置、面积和用途：《合同》规定应当写明宗地的具体位置、宗地编号，宗地总面积和出让土地面积，并附上《出让宗地界址图》。对于土地用途，应当按照《城镇地籍调查规程》规定的土地二级分类填写。属于综合用地的，应注明各类具体用途及其所占的面积比例。同时，《合同》规定如果在出让期内需要改变土地用途和土地使用条件的，必须依法报批，经同意后补签协议或者重新签订协议，并调整土地使用权出让金。②关于交付时土地应具备的条件：《合同》第5条对于交付时土地应当具备的条件作了比较详细的规定，并允许当事人依不同的情况进行选择。③关于土地使用年期：土地使用的实际期限由出让方和受让方在法律规定的最高期限内约定。同时，《合同》明确了土地使用年期从出让方交付土地之日起算；原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。

（3）出让金的缴纳。《合同》对于土地出让金的缴纳规定了两种方式供受让人选择，第一种为一次性付清的方式，即出让人在双方约定的期限内一次性付清土地使用权出让金；另一种为分期付款的方式，并规定分期支付土地出让金的，受让人在支付第二期及以后各期土地出让金时，应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应的利息。这里需要说明的是，《合同》取消了原有的“出让金必须在合同签订后60日内付清”的强制性规定^[6]。

（4）土地开发和建设。主要规定了受让方在建设过程中的建筑要求、开工时间、相邻关系等方面的问题。

（5）土地使用权登记。《合同》规定，受让人在支付了全部土地出让金后30日内，需向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》。

（6）土地使用期间城市规划的调整和提前收回土地使用权。《合同》肯定了政府对本合同项下宗地的城市规划进行调整的权利。原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。出让人对受让人依法取得的土地使用权，在合同约定的使用年限届满前不收回。在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。

（7）土地使用权的转让、出租和抵押。《合同》规定了土地使用权转让、出租和抵押的条件、程序及法律后果。

（8）期限届满的处理。根据《合同》的规定，如果土地使用者申请续期，除非因社会公共利益需要收回土地的外，出让人应当批准受让人的申请。同时，对于收回土地使用权时对受让方房屋所有权的处理，《合同》区分受让方是否申请续期的不同情况，对土地使用权和地上建筑物及其附着物的处理作了不同规定。《合同》第27条和第28条分别规定，“土地出让期限届满，受让人未申请续期的，本合同项下土地使用权和地上建筑物及其他附着物由出让人代表国家无偿收回，受让人应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏，地上建筑物、其他附着物失去正常使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整。”“土地出让期限届满，受让人提出续期申请而出让人根据本合同第25条之规定没有批准续期的，土地使用权由出让人代表国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿。”

（9）违约责任。主要包括：①受让方延期支付出让金的违约责任。②出让方因未按时提供应出让土地的违约责任。③出让方提供的土地未能达到合同约定的土地条件应负的违约责任。④受让方未按照合同规定或法定的两年时间开发投资应负的违约责任等。

（10）通知和说明。

（11）合同使用的法律。土地使用权出让合同的订立、效力、解释、履行及争议的解决均适用中华人民共和国法律。

（12）合同争议的解决方式。《合同》规定如果双方协商不成，则可以选择仲裁或者诉讼的方式。

（13）合同未尽事宜。

（14）合同签订人的身份、联系方式、通讯地址、银行账户信息和签订时间。

2.土地使用权出让合同当事人的主要义务

（1）出让方的主要义务。出让方的主要义务包括：

第一，提供土地的义务。根据《合同》第32条的规定，受让人按合同约定支付土地使用权出让金后，出让人须按照合同约定，按时提供出让土地。出让人提供的土地应当是符合合同约定条件的土地，出让人提供的土地的地理位置、土地面积、四至范围和土地条件等应当与合同的约定相一致。由于出让人未按时提供出让土地致使受让人对合同项下宗地占有延期的，出让人应当按合同约定向受让人支付违约金；出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可请求出让人赔偿因违约造成的其他损失。

第二，出让方有保证土地使用权人取得土地权利的义务。《合同》第15条第2款规定，出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》。根据法律的规定，受让人只有办理了土地使用权登记，取得《国有土地使用权证》，才能使这种土地权利成为一种物权，并使这种权利得到物权保护。

第三，因法定事由收回土地使用权而对受让人进行补偿的义务。根据我国法律法规的相关规定，有如下两种情况出让人应当收回土地使用权，并对受让人进行补偿：①出让人因社会公共利益的需要提前收回土地使用权的，应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。②土地出让期限届满，受让人提出续期申请而出让人根据本《合同》第25条之规定没有批准续期的，土地使用权由出让人代表国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿。

（2）受让方的主要义务。受让方的主要义务包括：

第一，按照合同约定支付土地使用权出让金。《城市房地产管理法》第15条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”这是受让方的基本义务。

第二，按合同约定的期限动工建设的义务。《合同》明确规定受让人应当按照约定的时间动工建设，不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延期时间最长不得超过一年。《合同》第33条规定：“超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

第三，按合同约定的土地用途和条件使用土地的义务。《合同》第17条规定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”

第四，合理利用土地，不得破坏周围环境和损害他人利益的义务。《合同》第16条规定：“受让人必须依法合理利用土地，其在受让宗地上的一切活动，不得损害或者破坏周围环境或设施，使国家或他人遭受损失的，受让人应负责赔偿。”

第五，遵守城市规划的义务。《合同》第18条规定：“原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”

第六，按时归还土地使用权的义务。合同约定的土地使用年限届满，土地使用者不申请续期或者申请未获批准的，应当交回《国有土地使用证》，出让人代表国家收回土地使用权，并依照规定办理土地使用权注销登记。

3.关于土地使用权出让合同的性质

关于土地使用权出让合同的性质，理论界主要有两种观点：一种观点认为是行政合同，另一种观点则认为是民事合同。

行政合同说的主要观点有：

（1）出让合同主体之间存在着管理与被管理的关系，土地管理部门是主管土地事务的专门行政机关，所从事的出让行为不是一种以营利为目的的经营活动，而是代表国家行使土地管理职能。

（2）出让合同是以实现国家土地政策，达到最佳管理为目的。

（3）合同的内容体现了土地管理部门一定的行政管理权力。

（4）合同中的违约责任是行政责任，发生争议只能提起行政诉讼^[7]。

民事合同说的主要观点有：

（1）土地使用权出让的目的决定了出让合同的民事性质。国家通过与用地者签订使用合同转移了土地使用权，且允许用地者在法定范围内转让、出租、抵押或将土地使用权用于其他经济活动，反映了土地使用权的商品性质和财产属性，回归了这种特殊商品的民事财产性质，并创设了一种房地产财产权意义上的民事用益物权。尽管土地使用权的市场准入涉及行政机关的审批等行政管理问题，这种管制虽然在一定程度上体现了调控经济和社会的目的，但并不影响出让合同的民事性质。

（2）在合同主体方面，土地管理部门是以民事主体的身份出现的，合同双方地位平等。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条明确规定：“土地使用权出让，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”《国有土地使用权出让合同》示范文本第1条明确规定，合同双方当事人本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则订立合同。由此可见，土地管理部门是代表国家行使土地所有者的权利，它与土地受让方的地位平等，不是管理与被管理的关系。

（3）要求出让土地使用权必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划等规定，这是签订土地使用权出让合同的一个基本前提和条件，不能将之看作是国家实现对签订土地使用权出让合同进行管理的目的。

（4）虽然土地管理部门有权依法对土地使用者履行合同的情况进行监督检查，并可以根据土地使用者违反合同的情形给予其警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚，但这些权力并不是基于合同的约定，而是直接源于国家法律法规的规定，此时，土地管理机关是在代表国家行使土地管理的职权，并非行使作为合同当事人享有的合同约定的权利。

（5）当事人违约承担民事责任的规定表明了土地使用权出让合同的民事性质。《城市房地产管理法》第15条规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按约定支付的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。第16条规定，土地使用者按约支付出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按约提供的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还出让金，土地使用者还可以请求违约赔偿。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第15条规定，出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。显然，合同当事人承担民事责任的规定是以该合同作为民事合同为前提的。

（6）从争议解决的条款来看，《国有土地使用权出让合同》示范文本第39条规定，因履行合同发生争议，由双方协商解决，协商不成可申请仲裁或者向人民法院起诉。根据《仲裁法》的规定，这一条款实际上已确定了土地使用权出让合同为民事合同的性质^[8]。

由上可见，土地使用权出让合同在性质上应当为民事合同。