土地使用权出让制度

第三节　土地使用权出让制度

一、土地使用权出让概述

在我国，长期以来实行的是土地使用权的无偿、无期限的使用制度，不利于充分发挥土地的价值。作为一种有偿获得土地使用权的方式，土地使用权出让制度开始于20世纪80年代后期，1987年9月17日，深圳市在全国首次以拍卖方式出让了一块国有土地使用权。随后，国务院确定深圳、上海、天津、广州、厦门、福州为土地使用权有偿转让的试点城市。在此基础上，我国在《宪法》和《土地管理法》的相应部分进行了修改。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》则详细规定了土地使用权出让的运作方法。这样，我国初步建立了土地使用权出让制度。

土地使用权的出让，又称为国有土地使用权的出让，是指国家以国有土地所有权人的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，并由土地使用人向国家支付土地使用权出让金的行为。其主要特点如下：

（一）土地使用权出让方的唯一性和受让方的广泛性

我国实行土地公有制，在我国只有国有土地可以出让。兴办乡镇企业、村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业以外的建设用地涉及集体土地的，必须先经过征收的程序，将集体土地转变为国有土地，在此基础上才能转让土地使用权。因此，土地使用权的出让实际上是国有土地使用权的出让，出让方只能是国家。而根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第3条的规定，中华人民共和国境内、外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。可见，受让方具有广泛性。

（二）土地使用权的取得具有有偿性

土地使用权的出让作为需用地的主体获取土地使用权的方式之一，其与划拨的土地使用权的方式所不同之处在于必须支付土地使用权出让金，也就是有偿取得。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”

（三）取得的土地使用权具有期限性

在我国，土地使用者通过支付出让金的方式获得的只是在一定期限内使用土地的权利，具有期限性。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定，土地使用权出让最高年限为：（1）居住用地70年；（2）工业用地50年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年。

土地使用权期限届满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。其中，对于居住用地的使用权期限根据我国《物权法》第149条的规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

【案例4-1】

企业为扩大生产规模，准备投资60万元兴建新厂房，向县人民政府申请用地3亩，经县人民政府批准使用城市规划区内属于A村集体所有的土地3亩。为保证按时使用土地，该企业与A村签订了土地使用权出让合同。该合同规定由A村向工厂出让土地3亩，土地使用权出让金30万元，土地用途为工业用地，土地使用权出让年限为70年。有关合同的其他内容均参照国家出让土地使用权的标准合同写明。

点评：该行为中有两个方面是不合法的。其一，土地使用权的出让主体必须为国家，对集体土地，只能先依法征收为国有土地，其土地使用权才能出让，因此，A村作为土地的出让方属于主体不合法，该土地使用权出让合同无效。其二，工业用地的最高年限按法律规定为50年，因此本案例中土地使用权出让年限70年是不合法的。

二、土地使用权出让的程序和方式

（一）土地使用权出让的程序

土地使用权出让的程序是指土地使用权出让必须经过的阶段或步骤。根据《城市房地产管理法》第11条的规定，土地使用权出让的程序为：

1.拟订土地使用权出让方案

土地使用权出让方案由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟订。土地使用权出让方案包括出让地块的位置、出让用途、出让年限和其他条件。这里，“出让用途”是指土地使用权出让后，该出让的土地用于何种目的，是用于住宅、工业、商业用地，还是教育、科技、文化、卫生、体育等用地；“出让年限”，是指在国家规定的最高出让年限范围内，根据出让土地的用途，确定实际出让年限；“其他条件”是指除出让用途、年限以外的条件，这些条件包括：土地的开发期限、建筑密度、容积率、建筑高度、配套设施建设、绿化比例等。

2.土地使用权出让方案的审批

出让方案确定后，土地管理部门应按照《土地管理法》的规定，报有审批权的人民政府批准。按照《土地管理法》第45条的规定，土地使用权出让审批权限为：（1）出让基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷或其他土地超过70公顷的，由国务院批准。（2）出让上述以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。国务院1989年专门下发了《关于出让国有土地使用权批准权限的通知》，就出让国有土地使用权的批准权限问题进一步细化：（1）出让耕地1000亩以上、其他土地2000亩以上的，由国务院批准；（2）出让耕地1000亩以下，其他土地2000亩以下的，由省、自治区、直辖市人民政府批准；（3）出让耕地3亩以下、其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准；（4）省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。各地必须严格执行上述规定，对一次出让国有土地使用权的土地不得“化整为零”，变相扩大批准权限。

3.土地使用权出让方案的组织实施

土地使用权出让方案由有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门组织实施。根据协议、招标、拍卖出让的方式的不同来组织实施。

（二）土地使用权的出让方式

关于土地使用权出让的方式，在《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》确定了协议、招标和拍卖三种方式；而在国土资源部2002年4月3日发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》增加挂牌出让方式。按照现有的法律规定，我国在土地使用权的出让方式上，有协议、招标、拍卖和挂牌出让四种方式。

1.协议方式

协议出让土地使用权，是指有意取得土地使用权的主体直接向土地所有人提出有偿使用土地的申请，并在没有第三方的参与下，由出让方和受让方双方就土地的用途、范围和价格等达成协议，在此基础上签订土地使用权出让合同的一种方式。由于协议出让方式缺乏竞争机制，交易不透明，这为腐败开了方便之门。为了遏制这种消极因素，我国现有的法律对以协议方式出让土地使用权的方式进行了一定程度的限制。根据《城市房地产管理法》第13条规定：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”因此，协议出让土地使用权的情形一般应当限于市政工程、公益事业、非营利单位或项目用地。另外，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第4条规定，即使是非经营性用地，同一宗地如果有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。这就是说，只要有两个以上潜在受让人的，就应当采取公开方式，不受土地用途的限制。我国《物权法》进一步肯定了这种规定，根据《物权法》第137条的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

2.招标方式

招标出让方式，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，在规定的期限内，由符合投标条件的主体竞投某块土地的使用权，由招标人择优确定土地使用者的出让方式。招标出让的基本特点在于，其尽管投标者有多个，有一定程度的竞争机制，但并非价高者得。而是综合考虑投标人以往的业绩，规划设计方案等因素进行全面衡量。选择中标者时，不但考虑投标价，而且考虑投标者对实施这块土地开发是否有利。因此，招标方式主要用于对规划条件、建设内容有特殊要求的土地使用权的出让。

3.拍卖出让

拍卖出让土地使用权，是指由出让人发布拍卖公告，组织符合条件的土地使用权有意受让人，在规定的时间和地点就所出让的土地使用权进行公开叫价竞投，并按照“价高者得”的原则确定土地使用权受让人的方式。拍卖与招标最大不同之处在于，价格是唯一的成交因素，即谁出价高谁就取得土地使用权。这种方式主要适用于商业、旅游等投资回报率高、竞争性强的经营性土地使用权的出让。

4.挂牌出让

挂牌出让，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。挂牌也是一种公开竞价确定受让人的方式，这种方式区别于拍卖、招标之处在于竞得人在遴选上更加灵活。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第19条的规定：（1）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；（2）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；（3）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。

挂牌出让方式的优点一是挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争；二是操作简便，便于开展；与拍卖的根本区别在于拍卖至少要有3人报名，否则就流拍，而挂牌只要有1人报名即有可能成交。