理论上对行政复议权配置的探索

二、理论上对行政复议权配置的探索

对于我国行政复议权的配置问题，许多学者在理论上进行了深入的研究和探讨，并提出诸多改革方案，大致有以下几种：

（一）建立独立的行政法院，将行政复议权纳入行政法院

行政法院独立于普通法院，是受理行政争议的专门法院，既不受行政机关的干预，又不受普通法院的管辖，能够独立自主地裁判案件，能够保障法院对行政机关的有效监督和审查。但笔者认为该制度设计尽管先进，但不适合中国国情。法国是世界上实行行政法院制度最典型、最完备的国家，而法国建立行政法院有其独特的历史与现实原因。如果我们机械地模仿法国，在行政机关与法院之间另设一个机关，一方面，势必造成机构的臃肿和人、财、物的浪费，与精简机构、提高效率的原则背道而驰；另一方面，行政法院权力强大，必然会出现如何监督和控权的问题，又必将产生设置新的监督机构、制定新的监督制约制度等一系列其他问题。

（二）借鉴英国的行政裁判所，设置独立的行政复议委员会

赋予其独立主体地位和法律人格，由其以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件。英国的行政裁判所，是指在一般法院之外，由法律规定设立的用以解决行政上的争议，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争议的特别裁判机构。英国行政裁判所独立于行政机关，能够比较公正地作出裁决，并且程序简便灵活，能及时地解决行政争议。这种设想存在的问题在于：目前各级政府和政府部门的内设法制机构在承担行政复议职责的同时，还承担了大量复议职责以外的法制事务，这是推进依法行政、建设法治政府的需要，更是行政法治实践的需要，因而该机构不能被撤销。为此，要成立独立的行政复议委员会，必须增加新的行政机构和人员，机构、人员的增加势必带来管理成本的提高，这违背了行政机构改革的趋势。其次是权力定位问题，一种既独立于行政机关又独立于司法机关也不是检察机关的机构是什么性质的国家机构？地位如何？一系列问题都无法解决；再次是权力监督问题，如何监督和制约这种机构？并且，行政复议决定绝大部分并非最终裁决，对该决定不服，可以提起行政诉讼，寻求司法救济。在独立的司法救济渠道之外再设置一套独立的行政救济渠道，既增加了申请人的救济成本，也容易引起行政与司法的冲突，缺乏现实的必要。

（三）复议机构的设置和地位不变，但在人事与财政上保持独立

这种主张建议行政复议机构不脱离行政机关，只是在财政与人事上独立。这种设想虽然减少了机构设置，符合机构精简原则，但它违背了法理，背离了“自己不能成为自己法官”的原则，不能使复议机构真正摆脱与行政机关的关系，在某些方面和某种程度上复议机构仍然受行政机关的控制，很容易影响行政复议活动的公正性，难以清除“医不自治”的流弊。

（四）将行政复议权配置给法院

这种主张在理论与实践中存在下列问题：一个请求行为一旦进入法院，就要受到《行政诉讼法》的调整，即意味着该种行为要受到审查、起诉与审判等严格程序的限制，这等于取消了行政复议制度，与行政复议的立法目的不相吻合。同时，大量案件进入法院，势必会加重法院的工作量，增加司法成本，降低诉讼效率，不利于相对人权利的及时救济。另外，目前中国法官行政专业知识的匮乏和素质能力的不足难以满足行政复议的专业技术要求。