排污权的初始产权配置

因为环境问题的演化及其被人类所认识都不可避免地要经历一个时间过程，并且许多种类的环境利益也是在社会变迁和科技发展的条件下才开始逐一被人类发现。当人们开始关注于一种新的利益，并就此种利益之上的失衡结构进行诉求的时候，这种利益关系就自然地涌入法律的视野，成为新的法律问题和正义问题。^[21]进入工业化时代之前，人类因为生产生活而排放的污染物在能够由环境通过其自净能力消化吸纳，不会因为污染的排放而造成生态系统受到破坏，因此环境容量具有相对的无限性，环境容量对于人类而言也具有相对无限性。此时向环境排放污染的权利属于所有人，并且为所有人相对无限制地享有。然而，当人类进入工业化时代后，机器化大生产所产生的污染使得环境不再能够承担人类所有的排污行为，环境容量的有限性凸显，环境资源的稀缺性暴露出来，排污权也就不再为所有人无限制地享有，而成为了一种具有稀缺性的有限和有价资源。作为一种有价资源，如何对其进行分配十分重要。合理地分配社会资源将推动社会进步维护社会公正，不合理的分配社会资源则会导致社会效率低下，社会资源的浪费进而导致社会公正受到损害。

那么对于排污权如何进行分配才能够合理地实现排污权呢？科斯第二定理指出，存在交易费用时，产权的初始界定影响资源配置的效率。在没有产权界定和缺乏排他性公有产权的制度安排下，监督者要独立地承担成本而整个社会共享其成果。所以人人都存在希望别人承担监督责任的侥幸心理。而产权私有化是最具有排他性的制度安排，所以产权私有化是解决“公有地悲剧”的最理想选择。因为少数个人之间的讨价还价达成协议所要花费的成本要远低于多数人之间达成协议所要花费的成本。更重要的是，产权范围界定明确后，产权以较低的交易费用进行交易，将之前不能以市场方式配置的资源也通过市场来进行配置从而提高配置效率。^[22]水和空气等人类生活片刻不能离开的环境要素不是无主物而是全体人民的共有财产。所以，我们首先假定将排污权直接赋予公众使用，公众对排污行为不负担任何义务。对于一般的公众来说，排污权对他们并没有太大的价值。因为他们日常仅有的能称得上污染物的也只有生活污水与生活垃圾，其数量十分有限。但对那些排放污染物的生产经营者来说，排污权更大一些意义。他们排放污染物行为成了无成本的收益，生产经营者为了实现利润最大化，拼命扩大生产规模，污染物排放量随之剧增。然而，这种环境污染的外部不经济性的后果却只能由公众来共同承担。换言之，理论上应由社会公众共同使用的排污权在实践中却集中到了少数生产经营者手中。从成本—收益角度分析，生产经营者可谓“无本万利”，而大多数社会公众却是“血本无归”，这样的制度安排显然不符合一般经济规律。根据公共信托原则，将排污权间接赋予公众使用，即国民为了管理他们的共有财产可将其委托给政府，政府与国民之间建立起委托人与受托人的关系。国家基于管理相对人的申请，决定排污权的使用主体。这样，因生产经营需要而必须排放污染物的人，就必须付出相应的成本去购买排污权，外部不经济性便得到内化，而社会公众便无须承担排污权的成本。与此同时，国家可以将出卖排污权的收入（即生产经营者购买排污权的成本）用于治理污染，保障大部分社会公众免受环境污染害。从成本—收益角度分析，一般社会公众因不享受排污权的收益亦不承担排污权的成本，而生产经营者也为他所获得的收益而付出了相应的成本，对环境做出了补偿。不难看出，这样“双赢”的结果更符合经济规律的要求。^[23]由上述分析不难看出，由于环境资源使用权的特殊性，其初始产权人应当是国家。而我国的法律对此也作了相关规定。我国宪法第26条第1款规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。我国《环境保护法》把“防治污染和其他公害”单列为第4章加以规定。可以看出，我国的法律法规在法律层面规定了排污权归国家所有。