公共卫生监督法律制度概述

第一节　公共卫生监督法律制度概述

一、公共卫生及公共卫生法的概念

（一）公共卫生

公共卫生又称公众卫生，泛指社会公众的共同卫生。它是以生物——心理——社会医学模式为指导，面向社会与群体，综合运用法律、行政、预防医学技术、宣传教育等手段，动员社会共同参与消除和控制威胁人类生存环境质量和生命质量的危害因素，改善卫生状况，提高全民族健康水平的社会卫生活动。公共卫生涉及人们的生活、生产、学习、工作以及休闲娱乐等相关环境条件的一切卫生间题，包括环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生、公共场所卫生、放射卫生以及传染病、慢性病、地方病的预防和控制等多个领域。另外，国境卫生检疫、药品管理、特殊人群卫生保健、保健用品卫生、化妆品卫生等也属于公共卫生范畴。

（二）公共卫生法

公共卫生法是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施，用以调整人们在公共卫生活动中形成的各种社会关系的法律规范的总和，包括与公共卫生有关系的所有法律、法规、规章及其他规范性文件。

公共卫生法具有以下特征：

1.以保护公民健康权为根本宗旨。我国现有的各项公共卫生立法中都体现了这一原则。

如《食品卫生法》第1条明确规定，为保证食品卫生，防止食品污染和有害因素对人体的危害，保障人民身体健康，增强人民体质，制定本法。

2.贯彻“预防为主”的方针。公共卫生法的许多制度或原则均体现这一方针，如《传染病防治法》第12条规定，国家实行有计划的预防接种制度。

3.技术规范和法律规范相结合。公共卫生立法把直接关系到公民生命健康安全的科学方法、操作规程、卫生标准等确立下来作为卫生技术规范，使其成为法定义务而遵守。

4.动员全社会参加。公共卫生是一项牵涉面广、内容非常多且复杂的系统工程，必须动员和依靠全社会的力量共同参与完成。如《传染病防治法》关于传染病的预防控制就涉及农业、公安、交通、邮电等部门。《食品卫生法》第5条规定，国家鼓励和保护社会团体和个人对食品卫生的社会性监督；对违反本法的行为，任何人都有权检举控告。

二、公共卫生监督法律制度

医学法的基本原则之一是国家卫生监督原则，作为这一原则的必然要求和具体体现，在公共卫生法中普遍规定了在公共卫生活动中，国家实行卫生监督制度。

（一）公共卫生监督

公共卫生监督是国家卫生行政机关或法律授权组织依其法定职权对社会各部门、单位和个人执行卫生法律法规的状况进行监察督导，对违反卫生法律法规，危害人体健康的行为进行处理的一种行政执法活动。它是国家管理社会公共卫生事业的重要形式和手段，是公共卫生行政执法活动中的基本法律制度。

（二）我国公共卫生监督立法

世界各国均在卫生基本法或公共卫生法中明确规定，在社会公共卫生管理中，普遍实行国家卫生监督或类同的法律制度。前苏联颁布的《苏联国家卫生监督条例》规定，建立以卫生防疫体系为主的国家卫生监督体制。前苏联解体后，俄罗斯在联邦设立卫生防疫监督委员会，专事国家卫生监督执法。

我国历来重视公共卫生监督，中华人民共和国成立初期，根据国家提出的“预防为主”的卫生工作方针，1954年由政务院批准的《第一届全国工业卫生会议决议》中即提出实行卫生监督制度。同年，卫生部颁布的《卫生防疫站暂行办法》规定，卫生防疫站的任务是预防性和经常性卫生监督与传染病管理。从此形成了以业务行政管理为主的全国卫生防疫体系，卫生监督内容也从工业卫生逐步拓宽到环境卫生、食品卫生、学校卫生、放射卫生以及传染病控制等公共卫生领域。

1978年改革开放以来，我国公共卫生法制建设不断完善，在相继制定和实施的《食品卫生法》、《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》以及《学校卫生工作条例》、《公共场所卫生管理条例》、《化妆品卫生监督条例》、《尘肺病防治条例》和《放射性同位素与射线装置放射防护条例》等法律法规中，卫生监督作为社会公共卫生管理的基本法律制度，得到进一步确认。卫生监督执法工作在卫生防疫管理的基础上迅速发展和不断完善加强，愈益显示出它在保护公众健康权益，规范市场经济秩序，促进社会安全和经济发展中的重要作用。

三、公共卫生监督的性质和内容

（一）公共卫生监督的性质

公共卫生监督是政府行使国家对社会公共卫生事务的行政管理职能，以保护公众健康为目的的行政执法活动，是国家医学行政执法的一大方面和重要组成部分。因此，公共卫生监督具有国家强制性、行政执法性和社会公益性。公共卫生监督执法活动要遵循“以事实为依据，以法律为准绳，以医学科学技术为手段”的原则，坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，要依法行政，依法定程序办事，做到“公开、公正、公平”，使卫生监督行为合法、适当、有序、高效，达到维护公共卫生秩序，保护公众健康的目的。

（二）公共卫生监督的基本内容

1.预防性卫生监督。指对城乡建设规划和新建、改建、扩建、续建的工程项目进行设计和选址卫生审查与竣工验收的监督活动。

2.经常性卫生监督。指定期或不定期对社会管理相对人遵守公共卫生法律法规的情况进行日常性的监督活动。

3.事故性卫生监督。指在发生重大公共卫生事故或事件的情况下对事故进行调查、处理和采取紧急医学措施所进行的监督活动。

4.健康监护。指对参加公共卫生活动的有关人员进行就业前健康检查，就业后定期健康检查以及有疾病的诊断和因职业禁忌而调离人员所进行的监督活动。

人身或财产流通的各种措施，如国境卫生检疫的强制留验、传染病暴发流行时的疫区处理等。这是公共卫生监督的一种行政强制措施，也是一种紧急控制措施。

5.卫生行政处罚。卫生行政处罚是指卫生行政部门为维护公共卫生正常秩序，依法对管理相对人违反卫生行政法律规范尚未构成犯罪的行为给予惩戒性的法律制裁。卫生行政处罚的种类、原则和程序已如前述。

6.卫生行政强制执行。卫生行政强制执行是指卫生行政法律关系中作为义务主体的相对人不履行其应履行的义务时，卫生行政机关可申请人民法院采取行政强制措施，使其履行该项义务的活动，为强制缴纳罚款，强制销毁腐败变质食品等。

四、公共卫生监督体制

公共卫生监督体制是指公共卫生监督行政执行主体的组织机构体制。公共卫生有关法律法规都明确规定，国务院卫生行政部门主管全国公共卫生监督管理工作；县级以上地方人民政府卫生行政部门，在管辖范围内行使公共卫生监督职权。

中华人民共和国成立以后，我国公共卫生监督工作一直是在各级政府卫生行政部门的直接领导下，由各级卫生防疫机构承担日常的公共卫生监督监测工作，有的公共卫生法律法规，如《食品卫生法（试行）》、《公共场所卫生管理条例》还规定各级卫生防疫机构是行政执法主体。所以多年以来我国的公共卫生监督体制，实际上是各级卫生防疫体制。

改革开放以来，在深化卫生改革进程中，根据中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》中提出的，各级政府要强化卫生行政执法职能，改革和完善卫生执法监督体制，保证公正执法的要求，我国卫生监督体制，正按照政事职责分开，依法行政，精简效能，综合执法，统一管理的原则，深化改革，理顺关系，建立体制顺畅，结构合理，运转协调，办事高效，行为规范，程序明晰，执法有力的卫生监督新体制。

五、公共卫生监督人员

卫生监督人员是卫生监督职能的具体执行者，根据我国公共卫生监督法规的规定，公共卫生监督人员主要有卫生监督员、助理卫生监督员和卫生检查员，他们由政府卫生行政机关分别任命。

国家对各级各类卫生监督人员，实行培训、考核和任免制度。经考核合格的，由任命机关发给全国统一的“卫生监督员证”，佩带“中国卫生监督”胸章，穿着统一的职务服装和徽章，作为执行公务的标志。

根据《卫生监督员管理办法》规定，卫生监督员的职责是：①依法进行预防性和经常性卫生监督管理。②进行现场调查和监督记录，依法取证和索取有关资料。③进行现场采样，提出检测项目。④对违反卫生法律法规的单位和个人依法进行处理。⑤参加对有害人体健康事故和疫情的调查处理。⑥宣传卫生法规和业务知识，指导、协助有关部门对有关人员进行卫生知识培训。⑦执行卫生监督机关交代的其他监督任务。

卫生监督员的义务是：①遵纪守法，廉洁奉献，作风正确，实事求是。②忠于职守，有法必依，执法必严，违法必究。③风纪严谨，证件齐全，着装整齐，文明执法，恪守职业道德。④遵守监督执法程序、标准、规则和制度。⑤取证及时、完善，方法科学，手段合法。⑥执法文书书写规范，手续完备。⑦履行相关法律、法规规定的保密义务。⑧不与被监督者建立经济关系，不担任被监督者顾问或在被监督单位兼职。⑨遇有与被监督者有直接利害关系或其他有碍公正执法情况时，应当回避。

我国公共卫生监督员是大众健康的卫士，肩负人民的重托，国家要求他们按照公共卫生监督员誓词郑重地宣誓：“忠实履行法律赋予的职责，严格执法，恪守职业道德，廉洁奉献，不徇私情，人民的利益高于一切，无愧于闪闪的国徽，不负人民的重托”。