美国实施海牙诱拐公约的实际做法

三、美国实施海牙诱拐公约的实际做法

(一)公约执行的一般态度

美国面临的诱拐案件涉及的通常都是欧洲大陆法系国家成员国的母亲一方。这些国家已经表明，在涉及海牙诱拐公约的诉讼中，几乎不可能像在正常监护诉讼中对待本国一方的父亲一样。它们对待美国一方父母虽然有例外，但较低的返还率表明这些例外也是罕见的。尽管公约的返还程序和正常的监护体制有时在审判层面上足够各自产生一项返还判决，但是，执行这些判决以及在无止境的上诉程序中获胜则是另外一码事。在瑞典，最高法院在其做出的一项典型的儿童监护判决中宣称，外国监护判决在瑞典没有效力。⁽⁴⁵⁾这种绝对拒绝外国监护判决而不顾公约第1条精神的做法，阻碍了公约的有效执行。虽然美国政府执行机构和美国法学界一贯强调确保遵守公约、尊重公约，但忽视外国政府的尊重与不尊重，返还率的差距日益扩大，直到1998年，美国国会和媒体才开始对美国一方父母的大声呼吁做出反应。

实际上，在最早起草公约时，就明显存在各国利益的多元化，这种现象贯穿于公约的始终，这在主要普通法系国家(加拿大、澳大利亚、美国、英国)表现得更为明显，也已可以从这些国家之间(如英国和美国)的返还率高而与大陆法系国家之间的返还率低这一点上得到证实。⁽⁴⁶⁾就大多数国际条约而言，利益的多元化意味着每一成员国只要能关注自己的执行措施，信赖其他每一成员国也能同样做到守约，在这样的情势下，整个条约的遵从记录就是良好的，问题很少也不常见。但是，就美国处理涉及大陆法系国家的案件而言，这种模式不再适用，美国国务院已经尽最大可能保持较高的返还率，包括为处理案件的联邦或州法院提供有关公约的信息，促使法院在6个星期内完成返还申请等。总之，公约条款及其隐含原则与大多数成员国的法律和社会体制基本上不相符合，大多数成员国也表明它们不会改变其社会文化和国内立法，因为在起草公约时实施诱拐或滞留的大多数是父亲一方。但是，现在的情况已经发生了变化，诱拐案件的大部分是母亲一方实施的，因此，国内立法的改变也就成为必要。

(二)国会要求的报告制度

由于根据公约返还儿童到美国的比率很低，再加上国务院在儿童诱拐方面表现较差，2000年5月23日，众议院采纳了国会提出的一种合作解决办法，参议院随后也予以采纳。国会一致认识到，自1993年采用《国际父母绑架刑事条例》以来，诱拐儿童现象更加恶化，大约有1000名美国儿童被诱拐或滞留在国外;说明了德国和其他一些国家滥用公约第13条的情况;批评了那些没有为不予返还儿童的父母执行正常探视的国家;促使所有成员国，特别是一贯违反公约的欧洲大陆法系国家履行公约的法律义务;促使所有成员国通过制定有效的执行立法，培训司法和执行人员，确保遵守公约;要求国务卿为所有联邦和州法院提供公约执行年度报告;以及要求所有成员国承兑它们签署公约时对返还儿童和实现探视权的承诺。⁽⁴⁷⁾

由于国务院不愿向国会、法官、律师、执行机构及公众告知有关当前公约在成员国的遵守情况，国会已经制定了一项要求年度报告的《统一紧急拨款综合法》(Omnibus Consolidated and Emergency Appropriations Act)⁽⁴⁸⁾。这是一个突破，至今还没有其他政府或组织对公约的执行情况要求做出年度报告。国会还创办了一个网站，将大量重要的信息供有关父母、法院、政府和律师参考，以减少国际儿童诱拐的发生或在发生不可避免时提供救济。但是，这首先要求国务院必须遵守这项法律并提供每年度准确而完整的报告，而遗憾的是，国务院在1999年和2000年向国会提交的两份报告最终与这些标准相违。⁽⁴⁹⁾国会指出，“没有提供与国会意图一致的信息，包括与公约精神相违的全部案件、不遵守公约的国家的名单。特别是，报告中只指出18个月后尚未解决的案件只有58起，并且没有提供有关国家的名单，致使报告几乎一无价值。”⁽⁵⁰⁾国会指责国务院的报告不充分是有其道理的，这种不充分是与国会为改善公约的执行付出的实质努力相悖的。因此，国会将修改这项法律，对新的报告做出新的要求，即扩大报告的范围并将有关信息充分告知有关父母和法官。

(三)对待人权问题的态度

可以说，未能根据公约规定将儿童返还的行为是一种违反人权的表现。联合国儿童权利委员会(the UN Committee on the Rights of the Child，UNCRC)和欧洲人权法院(the European Court of Human Rights)做出的报告和裁决中均指出，儿童诱拐是一个人权问题，国际儿童诱拐案件中存在重大的人权因素。⁽⁵¹⁾随着联合国1989年《儿童权利公约》的生效和广泛传播，海牙诱拐公约与人权的相关性日益明显，违反人权不仅产生于返还申请被拒绝的情形，而且产生于虽然接受申请但做出的返还决定有问题的场合。例如，在双方父母居住于不同国家时无法保证探视，而这是《儿童权利公约》第10条规定所要保证的。因此，海牙诱拐公约很大程度上是一项人权条约，试图为犯罪行为提供民事救济，在某种程度上又是一项法律执行条约。公约并不是要代表政府机关对于特定案件可能导致的犯罪行为进行调查、提起追诉和给予惩罚，而是为被诱拐或滞留的儿童及其父母在大多数情况下已经构成犯罪的行为提供潜在的民事救济。因此，这些案件中潜在的行为可能违反了刑法，但不论是否提出正式追诉，诱拐或滞留儿童的行为确实构成对人权的滥用。尽管这已超出了公约的规定，但已有评论者从心理学角度认为父母诱拐儿童是对儿童权利的滥用。⁽⁵²⁾