结论与展望

四、结论与展望

(一)美国地方政府日益频繁地参与外交活动

冷战结束以后，美国的对外政策发生了很大变化，其中一个重要趋势是美国的州与地方政府越来越频繁地参与外交活动，其中最活跃的就是发起对外经济制裁。这一趋势形成于20世纪80年代。当时在一些非洲裔美国人团体与人权活动积极分子的推动下，28个州政府和80个城市的市政府相继对南非政府发动经济制裁。20世纪90年代以后，州与地方政府在这方面日益活跃，它们对众多发展中国家进行经济制裁。仅以针对苏丹的制裁为例，截至2007年底，有12个州通过了对苏丹的经济制裁法，4个州的类似法律正在议会审议，4个州已经采取措施减少了对苏丹的投资，另有4个州的法律未能通过。^[105]

州与地方政府经济制裁的政策主要体现为两个方面。其一，禁止州与地方政府采购那些在制裁目标国从事商业活动的企业的产品与服务。据美国国际投资组织2001年进行的一次统计，在整个20世纪90年代，共有33个州及地方政府颁布了限制性采购法案。^[106]其二，禁止养老基金等投资基金向那些在制裁目标国从事商业活动的企业进行投资。

根据美国宪法的规定，只有美国联邦政府才有权决定其外交政策。因此，依据美国宪法，州与地方政府发起的针对其他国家的经济制裁活动是违宪的。然而由于宪法对于最高条款、外交权以及对外贸易条款的规定过于原则，给司法解释提供了空间，因此，尽管有Crosby案这样的著名案例^[107]，但仍然难以阻挡越来越多的地方政府颁布对外经济制裁法令。伊利诺斯州苏丹法就是典型，所以才又有了“NFTC诉Giannoulias案”的发生。

而且该案的判决仍不意味着事件的结束。近来，美国又有多个州，包括亚利桑那州、康涅狄格州、缅因州、新泽西州、路易斯安那州、俄勒冈州和加利福尼亚州，也已经颁布了针对苏丹的制裁法令。除此之外，还有多个州正打算制定同样的法令，包括佐治亚州、爱荷华州、马萨诸塞州、罗德岛和得克萨斯州等。也有一些州的类似法案没有获得通过，如印第安纳州、堪萨斯州、马里兰州和纽约州。例如，2006年9月25日，加州州长施瓦辛格签署了加州下议院第2941号法案，即《加州苏丹法》。该法要求加州公共基金从某些在缅甸经营的项目中撤回投资，并要求该州公务员退休基金(Public Employees'Retirement System)和州立教师退休基金(State Teachers'Retirement System)从那些在苏丹从事经营活动的公司中撤回投资。该法所打击的目标大约有二十多家，其中大多是中国、俄罗斯、马来西亚、印度和法国等国的能源和通信企业。^[108]据统计，截至2006年9月25日，加州州立教师退休基金共持有十家在苏丹有经营活动的公司价值1200万美元的股票;公务员退休基金的资产总值达到2000多亿美元，持有39家在苏丹有经营活动的公司的股票。^[109]该法中规定的“从事经营活动”是指某公司从事的能够使苏丹政府获得收入的经营活动或者与石油有关的经营活动。“经营”则包括“在苏丹持有、购买或租赁设备、工具、人员，或者其他工商器具，包括拥有或占有在苏丹境内的不动产或个人财产”。

即使是Crosby案的判决，我们也注意到最高法院的态度越来越谨慎。在判决中，最高法院小心翼翼地避免对马萨诸塞州制裁缅甸法是否违宪问题作出裁决。这似乎进一步鼓励了州和地方政府在该领域的行动。

(二)联邦政府的观念开始发生有利于地方政府的变化

目前在美国国内，似乎越来越倾向于支持州、地方政府和公共机构实施撤资行动来制裁目标国。第110届国会有两项议案涉及对苏丹的制裁，其中都包含有支持地方政府采用撤资措施(divestment)的条款。其中，一项法案是《2007年达尔富尔责任与撤资法》^[110]，其中第3条规定:“国会承认和支持……州和城市撤回或计划撤回该州或城市公共基金向那些在苏丹从事经营活动的公司的投资。”另外一项《苏丹投资授权法》^[111]第5条规定:“任何州可以采取措施禁止该州存款向苏丹政府投资或投资于任何与苏丹保持商业关系的公司。”该法案还明确规定，州和地方政府根据该法所采取的措施不违反宪法的对外商业条款、外交事务条款或优先权条款。

2007年，美国国会通过了《2007年苏丹责任与撤资法》(Sudan Accountability and Divestment Act of 2007)^[112]，美国总统布什于2007年12月31日正式签署使之生效。该法的主要目的是支持任何州或地方政府从那些在苏丹从事经营活动的公司撤资或者拒绝向其投资，同时禁止美国政府同这些公司签订合同。该项法律的颁布是否意味着州和地方政府获得了一部分管理外交事务的权力?实际上并非如此。该项法律只是以明示的方式表明各州和地方政府的撤资法并不与联邦法律相冲突，因此不违反联邦法律的优先权。但是外交事务管制权仍然在联邦政府手里。这一点从布什总统后来发表的一项行政声明中可以看出。布什总统在声明中指出，如果州和地方政府依据《2007年苏丹责任与撤资法》所实施的撤资行为侵犯了联邦政府对外交事务的管制权，则总统将废除该法律。

(三)对国际法的挑战

我们注意到，上述变化的发生具有深刻的国际法背景，其核心是国际法上主权观念的转变。近年来，美国传统的国家主权观念的演变使人们对国家垄断外交权的观点产生了质疑。20世纪90年代中期，围绕着美国是否批准WTO协议的问题，曾爆发了一场关于主权问题的大辩论。^[113]学者们开始在全球化背景下对传统的威斯特伐利亚体系下的主权观念提出批判。^[114]目前，这场争论并未结束，而是在另一个层面继续展开。有学者提出了一种“现代主权”(sovereignty-modern)概念，该理论认为，经济全球化使得传统的民族国家(nation-states)越来越相互依赖，如果不能发展出一套制度化的国际调控机制，单独一个国家很难对传统上的“内政”进行有效管理。因此，在世界贸易领域，人们需要超越传统的、狭隘的主权观念。^[115]与此相应，一些学者提出了另一种主权观念，即所谓的“国家解构论”(disaggregated state theory)。与此前的“主权转让论”所主张的将国家主权“向上”转移给国际组织的理论相反，“国家解构论”主张将国家权力“向下”转移给地方政府。^[116]该理论主张，由于全球化的发展，国家之间联系越来越紧密，越来越相互依赖，导致各国中央政府对国际关系的集中管制越来越减弱，中央政府在全球体系中的地位也日益下降。这需要人们对宪法和国际法的基本理论进行反思。就美国而言，州际关系的宪政化，国家的解构化，经济的全球化，已经使全球体系的结构发生了根本变迁。在这种背景下，需要对美国旧的宪法理论进行反思。该理论认为，首当其冲，需要为地方政府参与对外政策的行为解除宪法上的魔咒。^[117]

很多学者认为，州和地方政府完全有权干预他国政策，除非联邦机构在该领域已经事先采取了行动。Peter Spiro就认为，宪法上的优先权原则，即联邦政府单独行使国家外交权，已经过时了。^[118]他主张，在经济全球化时代，已经没有理由禁止州和地方政府参与国际性事务。^[119]Jack Goldsmith同样主张，地区性事务和外交事务的区分已经越来越模糊了。如果坚持这样一种区分的话，大量的州和地方政府的行为都会因为涉及外交政策而被认定无效。^[120]他认为，州和地方政府实施的对外关系行为对国家利益的威胁在冷战结束以后已经越来越减弱了。因此法院应当避免对外交政策进行抽象的法律分析，对州和地方政府法律的排除只能依据联邦现行法律中所体现的政策。

到目前为止，州和地方政府对外关系权的合宪性问题仍然处于不明晰状态。一方面，传统的“绝对性原则”(exclusivity principle)主张联邦政府享有绝对的对外关系权;另一方面，一种修正主义的观点基于全球化和主权观念的转变开始对传统观点提出挑战。^[121]而最高法院近年来的判决又为人们提供了丰富的想象空间。

同时我们也要看到，美国宪法对州和地方政府参与外交关系的软化趋势还要受到国际法的制约。如果美国宪法承认了州和地方政府的对外交往权，那么随之产生的一个国际法问题是:谁将承担州和地方政府对外交往行为的法律责任?

以前述Crosby案为例，该案所针对的马萨诸塞州制裁缅甸法同时引发了欧盟和日本在WTO争端解决机构中对美国的起诉。假如最高法院判决马萨诸塞州制裁缅甸法符合宪法而有效，则美国政府必须在WTO法庭上为该项法律提供辩护，否则将不得不承担相应的国际责任。当然，有人建议美国可以援引GATT第24条第12款为自己辩护。GATT第24条第12款规定，缔约方应采取其“可能采取的合理措施”以使其地区或地方政府和当局能遵守该协议。而一旦马萨诸塞州制裁缅甸法根据美国宪法被认定为有效，则美国政府没有“可能采取的合理措施”可供利用。在这种情况下，WTO争端法庭该如何处理?现行WTO规则和判例似乎尚未提供有效办法。这一问题在WTO的未来谈判中将会引发越来越多的争议，因为WTO多哈回合谈判开始将越来越广泛的议题纳入其调整范围之内，而这些议题根据美国宪法都属于州和地方政府管辖的范围。这将涉及国际法和宪法的关系问题。这已超出了本文的研究范围，笔者拟另文论述。

总之，全球化的发展使得对外关系也出现了分散化(decentralization)的趋势，从而使得地方政府也深深卷入国际关系领域。与以前相比，地方政府越来越广泛地参与国际社会活动。从另一个角度看，当代社会很多传统上的内部事务越来越国际化，也使得地方政府越来越多地卷入国际事务当中。地方政府日益成为国际事务的参与者，这一趋势对传统国际关系和国际法提出了新的挑战，同时也迫使我们开始更多地思考国际社会的民主化问题。这一趋势的发展也反映了当今世界开始跨越边界的限制，越来越紧密相联，市场和价值观的全球化发展打破了传统上“国内”(local)和“国际”(international)的分野。对此，期盼着学界提出新的、更有创造性的理论。

The United States State and Local Sanctions and Their Challenge to the American Federal Constitution and International Law

Abstract　States and localities often enact measures restricting their agencies' economic transactions with firms which do business with or in foreign countries whose conduct is objectionable in the jurisdictions.While some maintain that sub-federal entities may enact such laws under sovereign proprietary powers and other constitutional prerogatives，others argue that such statutes impermissibly invade federal commerce and foreign affairs authority，and in some cases may be preempted by the federal law.The traditional notion of sovereignty is changing to include a greater role of regional and local governments in foreign affairs.Some constitutional scholars believe Crosby and other recent Supreme Court cases leave the door open for a resurgence of state participation in foreign affairs.

Key words　economic sanction;decentralization;foreign relation;constitutionality

(审稿:卜　璐)

【注释】

[1]本文系笔者主持的2008年度国家社科基金青年项目《经济全球化与美国对外经济制裁的法律问题研究》(编号08CFX054)的阶段性成果。

[2]复旦大学法学院副教授，法学博士。

[3]Daniel M.Price and John P.Hannah，The Constitutionality of United States State and LocalSanctions，Harv.Int'l L.J.，Vol.39，1998，p.443，n.3.

[4]Shelby Feuerbach，The Darfur Conflict and California:States'Ability to Voice Objection toHuman Rights Violations after Crosby，Transnat'l L.＆Contemp.Probs.，Vol.17，2008，p.218.

[5]Daniel M.Price and John P.Hannah，The Constitutionality of United States State and LocalSanctions，Harv.Int'l L.J.，Vol.39，1998，p.443.

[6]Nick Robinson，Citizens Not Subjects:U.S.Foreign Relations Law and the Decentralization ofForeign Policy，Akron L.Rev.，2007，p.647.

[7]Request for Consultations by the European Communities，United States—Measure Affecting Government Procurement，WT/DS/1，GPA/DS2/1(June 26，1997)．

[8]See Bd.of Trustees of Employees'Retirement Sys.v.Mayor of Baltimore City，317 Md.72，562 A.2d 720(Md.1989)．

[9]David D.Carson，The Structure and Pathologies of Local Selective Procurement Ordinances:A Study of the Apartheid-Era South Africa Ordinances，Berkeley J.Int'l L.，Vol.21，2003，pp.159-160.

[10]David D.Carson，The Structure and Pathologies of Local Selective Procurement Ordinances:A Study of the Apartheid-Era South Africa Ordinances，Berkeley J.Int'l L.，Vol.21，2003，pp.162-164.

[11]317 Md.72，562 A.2d 720(1989)，cert.denied，493 U.S.1093(1990)．

[12]317 22 U.S.C.A.§2151，2346(d)，5001-5116(West 1998)．

[13]Constitutionality of South African Divestment Statutes Enacted by State and Local Governments，10 Op.Off.Legal Counsel 49(1986)．

[14]10 Op.Off.Legal Counsel at 61.

[15]10 Op.Off.Legal Counsel at 62.

[16]Exec.Order No.13047，62 Fed.Reg.28301(1997)．

[17]Burmese Freedom and Democracy Act of 2003，Pub.L.No.108-61，§1-9，117 Stat.864(2003);2006年布什总统将《缅甸自由民主法》继续延长3年。

[18]MASS.GEN.LAWS，ch.7，§22(G)-(M)(1996)(“Massachusetts Burma Law”)．

[19]MASS.GEN.LAWS，ch.7，§22(G)-(M)(1996)(“Massachusetts Burma Law”)．

[20]Nat'l Foreign Trade Council v.Baker，26 F.Supp.2d 287，289(D.Mass.1998)．

[21]Natsios，181 F.3d at 49-61.

[22]Natsios，181 F.3d at 71-77.

[23]Crosby v.Nat'l Foreign Trade Council，530 U.S.363(2000)．

[24]Crosby，530 U.S.at 385.

[25]National Foreign Trade Council v.Baker，26 F.Supp.2d 287(D.Mass.1998)．

[26]National Foreign Trade Council v.Natsios，181 F.3d 38(1st.Cir.1999)．

[27]Crosby v.National Foreign Trade Council，530 U.S.363(2000)．

[28]Trustees of Employees'Retirement System v.Mayor of Baltimore City，317 Md.72，562 A.2d 720(Md.1989)，cert.denied sub nom.Lubman v.Mayor and City Council of Baltimore，493 U.S. 1093(1990);Springfield Rare Coin Galleries v.Johnson，115 Ill.2d 221，503 N.E.2d 300，307(Ill.1986)．

[29]Human Rights Watch，Darfur in Flames:Atrocities in Western Sudan 6(2004)，available at http://hrw.org/reports/2004/sudan0404/sudan0404.pdf.，visited on May 1，2009.

[30]62 Fed.Reg.59989.

[31]Pub.L.106-387，114 Stat.1549.

[32]Pub.L.107-245，116 Stat.1504 50(codified at 50 U.S.C.§1701 note)．

[33]Pub.L.No.108-497，118 Stat.4012(codified at 50 U.S.C.§1701 note)

[34]Pub.L.No.109-344，120 Stat.1869(codified at 50 U.S.C.§1701 note)

[35]Shelby Feuerbach，The Darfur Conflict And California:States's Ability to Voice Objection toHuman Rights Violations After Crosby，Transnat'l L.＆Contemp.Probs.，Vol.17，2008，p.218.

[36]15 ILCS 520/22.6(b)(1-5)．

[37]本案被告为伊利诺斯州律政司和伊利诺斯州财政专业规范部秘书长托平卡(Topinka)，是本案所涉《伊州苏丹法》的执行者。2007年1月，托平卡的职位被奇安诺利亚斯(Giannoulias)取代，本案名称也改为“NFTC诉Giannoulias案”，See 523 F.Supp.2d 731(2007)．

[38]NFTC v.Giannoulias，523 F.Supp.2d 731(2007)．

[39]Preemption在中文中有“先占”、“优先”、“取代”等意思，为了保持汉语表达的顺畅，本文在不同语境中分别使用其不同的中文表述。

[40]Erwin Chemerinsky，Constitutional Law:Principles and Policies，3rd ed.，Aspen Publishers，2006，p.395.

[41]See Jones v.Rath Packing Co.，430 U.S.519，525(1977)．

[42]See Rice v.Santa Fe Elevator Corp.，331 U.S.218，230(1947)．

[43]Erwin Chemerinsky，Constitutional Law:Principles and Policies，3rd ed.，Aspen Publishers，006，p.394.2

[44]Ibid.，p.408.

[45]475 U.S.282(1986)．

[46]475 U.S.287(1986)．

[47]475 U.S.287(1986)．

[48]475 U.S.288-289(1986)．

[49]471 U.S.707(1985)．

[50]471 U.S.715(1985)．

[51]471 U.S.719(1985)．

[52]Crosby v.Nat'l Foreign Trade Council，530 U.S.363(2000)．

[53]See Florida Lime＆Avocado Growers，Inc.v.Paul，373 U.S.132(1963)．

[54]Hines v.Davidowtiz，312 U.S.52，67(1941)．

[55]Hines v.Davidowitz，312 U.S.52(1941)．

[56]Crosby v.Nat'l Foreign Trade Council，530 U.S.372-373(2000)．

[57]Crosby v.Nat'l Foreign Trade Council，530 U.S.373(2000)．

[58]Crosby v.Nat'l Foreign Trade Council，530 U.S.373(2000)．

[59]Crosby v.Nat'l Foreign Trade Council，530 U.S.373-374(2000)．

[60]Crosby v.Nat'l Foreign Trade Council，530 U.S.378-379(2000)．

[61]Gerald Gunter＆Kathleen M.Sullivan，Constitutional Law 256(13th ed.1997)．

[62]United States v.Belmont，301 U.S.324(1937)．

[63]United States v.Belmont，301 U.S.331(1937)．

[64]United States v.Pink，315 U.S.203，233(1942)．

[65]Id.at 242(Frankfurter，J.，concurring)．

[66]Hines v.Davidowitz，312 U.S.52(1941)．

[67]Hines，312 U.S.at 63(quoting in re Chinese Exclusion Case，130 U.S.581，606(1889))．

[68]Zschernig v.Miller，389 U.S.429(1968)．

[69]Zschernig，389 U.S.at 441.

[70]Zschernig，389 U.S.at 443(Stewart，J.，concurring)．

[71]American Insurance Association v.Garamendi，539 U.S.396(2003)．

[72]361 N.E.2d 963(N.Y.1977)．

[73]361 N.E.2d 968(N.Y.1977)．

[74]503 N.E.2d 300(Ill.1986)．

[75]503 N.E.2d 305(Ill.1986)．

[76]South African Airways v.New York State Division of Human Rights，315 N.Y.S.2d 651(N.Y.Sup.Ct.1970)．

[77]315 N.Y.S.2d 654(N.Y.Sup.Ct.1970)．

[78]276 Cal.App.2d 221(1969)．

[79]276 Cal.App.2d 226(1969)．

[80]75 N.J.272，381 A.2d 774(1977)

[81]916 F.2d 903(1990)，cert.denied，501 U.S.1212(1991)．

[82]75 N.J.272.

[83]916 F.2d 903.

[84]Camps Newfound/Owatonna，Inc.v.Town of Harrison，Me.，117 S.Ct.1590，1596(1997)．

[85]441 U.S.434(1979)．

[86]441 U.S.448(1979)．

[87]463 U.S.159，189，n.25，reh'g denied，464 U.S.909(1983)．

[88]114 S.Ct.2268(1994)．

[89]114 S.Ct.2283，2284(1994)．

[90]See SSC Corp.v.Town of Smithtown，66 F.3d 502，510(2d Cir.1995)，cert.denied，516 U.S.1112(1996)．

[91]426 U.S.794(1976)．

[92]Reeves，Inc.v.Stake，447 U.S.429(1980)．

[93]White v.Massachusetts Council of Construction Employers，Inc.，460 U.S.204(1983)．

[94]Gordon Fairclough，Legal Beat:Massachusetts Statute on Burma is Challenged under TradeAccord，Wall St.J.，July 25，1997，p.B17.

[95]Lynette Holloway，Vallone Seeks Sanctions on Nations Persecuting Christians，N.Y.Times，June 15，1997，p.25.

[96]United Building＆Construction Trades Council v.Mayor＆Council of Camden，465 U.S.208(1984)．

[97]465 U.S.220(1984)．

[98]Camps Newfound/Owatonna v.Town of Harrison，Maine，117 S.Ct.1590.

[99]467 U.S.82(1984)．

[100]South-Central Timber，467 U.S.at 97-98.

[101]National Foreign Trade Council v.Natsios，138 F.3d 38(1st Cir.1999)．

[102]Reeves，Inc.v.Stake，447 U.S.429，437 n.9.

[103]Reeves，Inc.v.Stake，447 U.S.429，437 n.9.

[104]467 U.S.82(1984)．

[105]Stephanie Yu，Fiscal Analyst，Divestiture of State Funds from Bussinesses Associated with StateSponsor of Terror，available at http://www.senate.michigan.gov/sfa/Publications/Notes/2007Notes/NotesNovDec07sy.pdf，visited on December 12，2009.

[106]至少有18个地方政府颁布了类似的针对缅甸的法律，see 181 F.3d，at 47;Pet.for Cert.13(citing N.Y.C.Admin.Code§6-115(1999);Los Angeles Admin.Code，Art.12，§§10.38 et seq.(1999);Philadelphia Code§17-104(b)(1999);Vermont H.J.Res.157(1998);1999 Vt. Laws No.13)．

[107]Crosby v.National Foreign Trade Council，U.S.，No.99-474，6/19/00)．

[108]Nancy Vogel，State Pension Divestment Bill Signed:The Law Requires the Teachers and Public Employees Retirement Systems to Withdraw Funds from Firms Aiding Sudan's Government，L.A.Times，September 26，2006，Metro，at B3.

[109]Nancy Vogel，State Pension Divestment Bill Signed:The Law Requires the Teachers and Public Employees Retirement Systems to Withdraw Funds from Firms Aiding Sudan's Government，L.A.Times，September 26，2006，Metro，at B3.

[110]H.R.180(Lee)．

[111]S.831(Durbin)．

[112]Public Law No:110-174;GovTrack.us.S.2271-110th Congress(2007):Sudan Accountability and Divestment Act of 2007，GovTrack.us(database of federal legislation)，at http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=s110-2271(accessed May 28，2008)．

[113]参见陈安:《世纪之交围绕经济主权的新“攻防战”》，载陈安主编:《国际经济法论丛》第4卷，法律出版社2001年版;另见陈安:《美国1994年“主权大辩论”及其后续影响》，载《中国社会科学》2001年第5期。

[114]John H.Jackson，Sovereignty-Modern:A New Approach to an Outdated Concept，Am.J.Int'lL.，Vol.97，2003，pp.782，786.

[115]John H.Jackson，Sovereignty-Modern:A New Approach to an Outdated Concept，Am.J.Int'lL.，Vol.97，2003，pp.782，786.

[116]See Anne-Marie Slaughter，The Real New World Order，Foreign Aff.，Sept.-Oct.1997，p.183.

[117]Peter J.Spiro，Globalization and the(Foreign Affairs)Constitution，Ohio State L.J.，Vol.63，No.2，2002，pp.668-669.

[118]Peter J.Spiro，Foreign Relations Federalism，U.Colo.L.Rev.，Vol.70，1999，p.1225.

[119]Peter J.Spiro，Foreign Relations Federalism，U.Colo.L.Rev.，Vol.70，1999，pp.1225-1226.

[120]Jack Goldsmith，Statutory Foreign Affairs Preemption，Sup.Ct.Rev.2000，p.175.

[121]James J.Pascoe，Time for a New Approach?Federalism and Foreign Affairs after Crosby v.National Foreign Trade Council，Vand.J.Transnat'l L.，Vol.35，2002，pp.291，305.