最惠国待遇

第一节　最惠国待遇

最惠国待遇(Most-favoured-nation treatment)原则是国际贸易的柱石，其本质在于实现国际贸易公平的开展。经过漫长的发展，最惠国待遇不仅被写入了国内法和双边条约，更是成为WTO法律制度的基本原则之一。^[1]

一、最惠国待遇的历史沿革

(一)萌芽阶段

最惠国待遇的萌芽可以追溯到11世纪。当时，地中海沿岸的意大利各城邦、法国与西班牙城市的商人到外国做生意，开始总想独占那里的市场挤走别人;在达不到目的时就退而求其次，要求在该国市场上获得同等的机会。13世纪，当时的意大利商业城市与北非阿拉伯王公缔结的商务条约中出现了原始形态的最惠国待遇，弗雷德里克二世与马赛市在1226年11月8日签订的条约规定:马赛人可享受弗雷德里克二世给予比萨市和热那亚市居民的所有特权。至15世纪，欧洲各国开始承认最惠国待遇，但此时的最惠国待遇仍处于萌芽阶段，其用语模糊，形式和内容简单，适用范围也仅限于贸易经营权和保护商人的财产权，并且，多数为单方面的最惠国待遇。

(二)形成、发展阶段

最惠国待遇条款在世界商业活动中的较广泛应用始于16世纪。^[2]进入17世纪后，各国间的经济活动逐步增多，国家之间的商事条约也多了起来。1642年，英国和葡萄牙签订的条约第4条规定，英国国民应享有葡萄牙给予其他同盟国国民的豁免与特权。到18世纪，国际贸易规模日益扩大，由此导致了政治条约与贸易条约的分家，开始出现一些相互给予“最惠国地位”的说法。其代表是英法乌特勒支通商条约，该条约规定:一方保证把它给第三国在通商与航海方面的好处，给予另一方。到19世纪，这类条约在欧洲各国之间遍地开花，签订了一大批双边“友好通商航海条约”，但这些条约都是“(基督教)文明国家之间”的，^[3]且一开始都属于“有条件的最惠国条款”。^[4]

(三)成熟阶段

1860年英国人科布登(Cobuden)和法国人切维利尔(Cheralier)代表英法两国在法国巴黎签订了《法英商务条约》，也称《科布登条约》。该条约首次提出了“相互给予无条件最惠国待遇”的模式，使最惠国待遇发生了质的飞跃，现代意义的无条件的最惠国待遇得以真正诞生。此后，这种最惠国待遇的模式在欧洲迅速发展，直至成为国际贸易协定的范本。美国也在“一战”后，逐步放弃了其有条件最惠国的模式，开始支持无条件的最惠国待遇。据统计，1920—1940年期间，全世界含最惠国待遇条款的条约就达到600多个。

当然，最惠国待遇的发展也不是一帆风顺的，通常也会随着贸易保护主义的抬头而有所反复。从世界范围来看，对最惠国待遇的违背主要有两次:一次是“一战”后，各国为恢复其被破坏的经济，竞相实行贸易限制政策;另一次是20世纪30年代经济大萧条时期，贸易保护主义泛滥。

关贸总协定(GATT)第一次将最惠国待遇纳入多边货物贸易体制，首次形成了多边的最惠国待遇模式，使“相互给予无条件最惠国待遇”进一步升华。1995年，随着世界贸易组织(WTO)的建立，最惠国待遇扩展到了服务贸易、与贸易有关的知识产权等领域，成为世界贸易组织的基本原则之一。WTO成员国之间相互给予最惠国待遇的目的，是消除成员之间在贸易与关税方面的歧视，使所有成员方具有同等的贸易机会和条件，进行公平的贸易竞争，促进国际贸易的发展。作为WTO的核心原则，最惠国待遇原则是一种真正意义上的普遍性、相互性、无条件的互惠机制，是真正意义上的非歧视原则。^[5]

二、最惠国待遇的定义及特征

1978年联合国国际法委员会第30届会议通过并向联合国大会提交的《关于最惠国条款的条文草案》^[6]第4条规定:一国据以对另一国承诺在约定关系范围内给予最惠国待遇的一种约定，是最惠国条款。第5条规定:最惠国待遇是指给惠国给予受惠国或者与该国有确定关系的人或物的优惠，不低于给惠国给予第三国或者与该第三国有同样关系的人或物的待遇。

《布莱克法律词典》对最惠国待遇条款的释义:通常指大多数条约中规定一个缔约国的国民或事物可以享有另一缔约国给予其他最惠国国民或事物的特权的条款。一般设置这样的条款是为了建立平等国际待遇原则。^[7]

《美国对外关系法重述》(第三版)规定:最惠国待遇是一项给予某国、其国民或货物不低于任何其他国家、其国民或货物的待遇的义务。

纵观上述三个概念，基本上都能揭示出最惠国待遇的实质。相对而言:结合上下文理解，《关于最惠国条款的条文草案》的规定比较全面，享有最惠国待遇的对象不仅包括受惠国，而且还包括与受惠国有确定关系的人或物;^[8]《布莱克词典》的释义突出了最惠国待遇强调的是缔约国的国民或事物与条约缔约国以外的第三国国民或事物享有同等的待遇，但把最惠国待遇视为一种特权却与其本质不符;《美国对外关系法重述》的定义言简意赅，使人一眼看去就能把握最惠国待遇的实质内容。另外，我国也有不少学者对最惠国待遇进行了定义。^[9]

虽然上述概念从不同的视角阐明了最惠国待遇的基本内容，但是概念总是抽象的，全面了解最惠国待遇还需要理解其特征。

(一)公平性

最惠国待遇的本质在于创造公平的国际贸易条件。从字面上看，“最”惠国待遇给人的感觉是受惠国获得比其他国家更多的优惠、特权和豁免。实则不然，最惠国待遇是给惠国给予受惠国与其他国家平等的机会，从而减少国际市场人为的干扰和扭曲，实现国际贸易的公平竞争。正是因为该本质特征，最惠国待遇不仅被广泛应用于双边贸易条约，而且成为了CATT/WTO多边贸易体制的基础，并扩展到服务贸易、知识产权、投资协议等WTO的新领域。

最惠国待遇的公平性价值究竟如何，是一个耐人寻味的问题。且不考虑与最惠国待遇条款相关的诸多外部因素，条约中该类条款本身所确定的权利也仅能确保受惠国与第三国之间形式上的平等。举例来看，甲国(给惠国)与乙国(受惠国)在货物贸易领域签订有包含最惠国待遇条款的双边条约，甲国在汽车进口税方面给予丙国优惠，乙国基于最惠国地位享受该优惠。但若乙国汽车工业不发达，没有向甲国出口汽车，则乙国实际上并未享受该优惠。可见，最惠国待遇所提供的仅是相对公平的市场竞争机会。

(二)约定性

最惠国待遇是通过条约明确约定的，具有国际条约法的特征。概念意义上的最惠国待遇是高度抽象、高度概括的，但实践中的最惠国待遇(最惠国条款)则是由条约创设的，明确约定缔约方的权利和义务。因此，最惠国待遇属于国际条约法而不是国际习惯法。^[10]

从最惠国待遇自身运作机制可以看出，它需要通过约定才能落到实处。受惠国获得最惠国待遇相关权利、优惠、豁免的过程，是两个并行条约相互作用的过程。首先，给惠国与受惠国之间签有一个包含最惠国待遇条款的条约，且对最惠国的内容、对象、范围等问题有明确的约定。其次，给惠国与第三方之间签有一个可获得更优惠待遇的条约。当这两个条约就同一对象、相同范围产生交集时，给惠国有义务给予受惠国与第三方相同的待遇。受惠国享有最惠国待遇的根本前提是签订约定明确的最惠国条款，否则最惠国待遇就只能是空中楼阁。1952年国际法院的“英伊石油案”给我们提供了一个生动例证。

【案例4-1】

1951年伊朗政府颁布法令，将英国的英伊石油公司收归国有。英国认为这违反了英伊通商条约的规定，侵犯其国民商业权利，于是向国际法院起诉。这时它碰上了一个该法院管辖上的难题，若根据1857年英伊通商条约(1903年重述)起诉，此路不通，因为伊朗政府曾按《国际法院规约》有关要求公开声明:只对1932年以后订立的条约的争端接受该法院的管辖。于是英国耍了个花招，使用1857年《英伊通商条约》里最惠国条款的机制，转而引用1934年《伊朗—丹麦通商条约》作起诉的根据。《伊丹条约》第2条规定:“一方公民在另一方境内者，应按普通国际法原则与惯例对其人身、财产、权利予以保护。”英方据此提出:在伊朗的英国人(包括法人)应享有与丹麦人同等保护的权利。英方的律师提出的理由:“最惠国条款从本质上说，是一个没有内容的依托性条款……只有在其给惠国与第三国建立关系时，才获得其内容。”这就等于说，英方的权利来自第三方条约，因此根据《伊丹条约》是当然的。伊朗的辩护律师罗林(N.Rolin)反驳道:“如果最惠国真是一个没有内容的条款，它就不产生任何权利和义务，就是不存在的东西。事实并非如此，它包含一种有实在目的的承诺……而后来的(第三方)条约的作用，并没有对该条款的给惠国产生新的义务，只不过是变动了以前义务的范围罢了。后者(最惠国条款)仍然是法律的根，法律的源，法律的出处，(才)是英国政府在本案中依赖的东西。”国际法院以多数票支持罗林的观点，认为1857年的英伊条约是“基础条约”，而1934年的伊丹条约是“一个独立和分离与该基础条约之外的第三方条约，是他人之间的行为(resinter alios acta)，在英国和伊朗之间不产生法律效力”。^[11]

(三)同一性

受惠国获得最惠国待遇的权利，除了有两个并行的条约之外，还需要这两个条约在内容上具有“同一性”。具体来说，就相同或相似对象给予相同或相似内容的优惠，当给惠国给予第三国的待遇比给惠国给予受惠国的待遇更优惠时，受惠国才能享受该待遇。

一般来说，判断是否具有“同一性”有两个标准:一是优惠的内容相同或相似，比如说关税的优惠、通关手续的优惠;二是优惠对象相同或相似，比如说给予优惠的对象是一国、与该国有特定关系的人或物。实践中，对于最惠国待遇“同一性”的认定是一个复杂的问题，印度尼西亚汽车案^[12]给人们提供了一个解决问题的思路。

【案例4-2】

印度尼西亚当局在某些条件得到满足的情况下，对从韩国进口的汽车及零部件产品在关税和国内税方面给予免税待遇，这种待遇并没有自动给予其他WTO成员国，而且在其关税表中并没有对汽车及其零配件作出区别。日本、欧盟和美国向DSB申诉，认为印度尼西亚的措施是有条件的优惠，违反了最惠国待遇。在这个案件中，核心问题之一是“相似产品”的解释是否应该比关税约束(Tariff Binding)的幅度要窄。如果关税约束是一个很宽泛的最高限额，则狭义解释就是必要的，但如果关税约束的范围同较细化的分类相似，则在其项下的产品就会在某些方面有所区别，确定相似产品就会更复杂。在该案中，违反最惠国待遇的情况较明显，因为印度尼西亚的措施明显是基于原产地的考虑(Origin-based)，这就违反了最惠国待遇的核心原则。那么在这种情况下，以原产地为标准判断是否违反最惠国待遇是本身就可以成为一个标准，还是需要其他更加具体的实例来证明此点?如果以后者为准，则会出现很多困难，因为很多产品在细微之处有差别是很正常的，没有两种产品是完全一样，因此没有必要去过分强调产品的实际差别而忽略原产地标准。本案中，专家组依靠这种分析方法而没有过多纠缠于“相似产品”的定义，而是直接靠印度尼西亚仅凭原产地就给予不同待遇，判决印尼的措施违反最惠国待遇。这也是专家组在案件处理上的一种聪明才智，把很复杂的相似产品定义问题绕开，转而寻求更直截了当的方法来达到目的。

三、最惠国待遇的种类

(一)有条件的最惠国待遇和无条件的最惠国待遇

有条件的最惠国待遇是指缔约国一方已经或将来给予任何第三国的优惠和豁免附有一定条件，缔约国另一方必须满足同样的条件，才能享受此优惠和豁免。具体来看，订入有条件的最惠国条款，缔约国另一方不能自动地、自然地取得优惠，要看第三方取得该优惠待遇的情况来定。如果第三方是以付出某种代价换取优惠待遇的，另一方也必须付出相等的代价才能享有该优惠。“最惠国的主要优越性就在于它创设了缩写功能，使之自动运行，一次约定就免却了以后不断订同类条约的麻烦。而有条件式恰在这个节骨眼上打进了楔子，阻塞其通畅运行”。^[13]

无条件的最惠国待遇是指缔约国一方已经或将来给予任何第三国的优惠和豁免，也应当无条件的给予缔约国另一方。“无条件”与“有条件”是相对而言的，“无条件”并不意味着不附带任何条件。实际上，“无条件”是指最惠国条款自身运行中不附加任何条件，缔约国另一方的最惠国待遇可以自动获取。“和世界上一切事物一样，最惠国的执行要受到其外在环境条件，即各种政治、经济和其他条件的限制、制约或干扰。”^[14]如中美最惠国待遇谈判中，美国就常把政治领域的人权问题与贸易领域的最惠国待遇相挂钩。另外，无论是双边条约还是多边条约都多多少少地对最惠国待遇作出了若干例外规定，如一般例外、安全例外等，可见“无条件”并不是绝对的“无条件”。

(二)单方面的最惠国待遇和互惠的最惠国待遇

单方面的最惠国待遇是指缔约国一方有义务给另一方以最惠国待遇，而自身却无权从缔约国另一方获得最惠国待遇。历史上，曾经出现过单方面的最惠国待遇。如1680年英国东印度公司拟定的与缅甸国王之间的“通商条约”第17条规定:“如果此后国王给予任何其他国家以比本条款所含者更多或不同的特权，亦需给英国以同样的特权。”这类最惠国条款是不平等的，最终被历史所淘汰。

互惠的最惠国待遇是指最惠国待遇条款确定的权利和义务对缔约双方是在平等互利基础上的双向权利和义务。现代意义上的最惠国待遇都是相互给予的、互惠的，但却有可能出现“白搭车”的情况，尤其是在GATT/WTO体制中，下文再详细论述。

(三)有限制的最惠国待遇和无限制的最惠国待遇

有限制的最惠国待遇是指将最惠国适用的范围限制在某些特定的方面。无限制的最惠国待遇是指对最惠国适用的范围不作任何限制。历史上，所谓的“(基督教)文明国家”曾经强迫亚非拉的“落后国家”签订过类似“无限制”的最惠国条款，但这类条款也不是完全“无限制”，只不过范围比较大，且是不平等的。从最惠国待遇的“同一性”特征来看，如果最惠国条款没有实际的权利范围，即等于没有权利。因此，最惠国待遇是“有限制”的。

四、WTO体制下的最惠国待遇

最惠国待遇的运作机制与自由贸易理论相契合，也就顺理成章地被纳入了GATT\WTO多边贸易体制，且成为多边贸易体制的基本原则。最惠国待遇原则不仅适用于传统的货物贸易领域，而且还适用于服务贸易、知识产权、投资等领域，可以说该原则在多边贸易体制中发展到了一个新的高度。具体而言，GATT第1条、《反倾销协定》、《反补贴协定》、《海关估价协定》、《与贸易有关的投资措施协定》、《服务贸易总协定》(GATS)第2条和《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPs)第4条均对最惠国原则进行了规定。WTO体制下的最惠国待遇具有自身特点，除共性特征外，在不同的贸易领域还具有自己的特色。

(一)WTO体制下的最惠国待遇的特点

1.普遍性

世界贸易组织的最惠国待遇是一种多边的、普遍的最惠国待遇。任何成员国给予任何第三方(无论是否世界贸易组织的成员)的最惠国待遇，其他成员都有权享有。它真正体现了利益共享原则。没有参加有关成员之间的关税减让或非关税壁垒的谈判、没有作出减让或者减让很小的成员，也有权享有其他成员谈判的结果。此即所谓的双边谈判、多边受益。这种利益共享为搭便车创造了条件。^[15]

2.无条件性

世界贸易组织中，最惠国待遇的无条件性，是指给予最惠国待遇不得以与产品产地相关的要求为条件，不得以产品产地不同为由给予歧视性待遇。与“产品产地相关的要求”可能直接规定产品的产地，例如不允许中国产品进口，也可能间接规定产品的产地，例如允许已在进口国进行投资的国家的产品进口。关税与贸易总协定框架下的案例表明，以出口国是否存在与进口国类似的家庭补助计划作为是否给予出口国产品优惠关税待遇的条件，违反了无条件最惠国待遇的要求。

最惠国待遇的无条件性，并不意味着不可以对产品本身规定与产地无关的条件。例如，进口国可以规定进口产品必须达到某种质量标准，达到该标准的即允许进口，达不到的则禁止其进口。甲国产品没有达到进口标准，乙国产品达到标准被允许进口，甲国不能指控进口国因为不允许其产品进口而违反了最惠国待遇义务。^[16]

【案例4-3】

比利时家庭补贴案

比利时对政府机构购买进口商品征收特别税，但如果该商品的生产国实行与比利时相同的家庭补贴计划，则可以免征特别税。由于挪威和丹麦不实行家庭补贴计划，所以不享受免税。1951年，两国向GATT申诉，认为比利时规定与最惠国待遇条款不符。GAIT审理后认为任何优惠(包括国内税和海关关税优惠)不允许附加任何条件，如果这种条件与进口产品本身无关。

【案例4-4】

加拿大汽车进口案

1998年加拿大根据“汽车关税法”(the Motor Vehicles Tariff Order，简称MVTO)以及一系列特别许可证(Special Permission Orders，简称SPO)给予某些汽车进口制造商以进口免税待遇。在MVTO中，加拿大规定汽车生产商获得免税资格有三个条件:(1)该汽车生产商在法定的年限里曾在加拿大生产该类汽车;(2)在法定的年限内，在加拿大生产该类汽车的销售值与进口到加拿大的该类汽车的销售总值相比，不得低于一定的比率;(3)该汽车生产商在加拿大生产汽车中本地增值部分必须等于或大于法定年限内在加拿大生产汽车的增值部分。作为在北美汽车市场拥有重要利益的成员，日本和欧盟认为，该法案实施的结果给予原产于美国和墨西哥的汽车进口的待遇明显优于给予其他成员的同类产品的进口，是一个表面公正，但实际上却造成对不同成员方的贸易歧视的法案，原因是只有那些美国或墨西哥在加拿大投资的汽车生产商才有可能满足法律规定的三个条件。因此，该法案不符合GATT第1条第l款规定的最惠国待遇原则。在该案的审理中，争议双方均承认免除进口关税系GATT第1条第1款所指的“利益、优惠”。同时，双方承认日本、欧盟诉争的标的物，即未享有这一“利益、优惠”的产品与已享有该“利益、优惠”的产品汽车是相同产品。从加拿大所采取的关税免除措施看，它不是依据与进口产品本身有关的标准而制定的，而是表面上给予了所有的汽车制造商。但由于加拿大对汽车制造商设立了三个条件，使得事实上只有美国等极少数国家的汽车制造商才能满足这三个条件。这就使其他国家的汽车制造商所生产的汽车受到与美国不同的贸易待遇，因而事实上构成了贸易歧视。专家小组裁决认为，GATT第1条第1款规定的“无条件”并不是指税率的获得不能设置条件，而是指这种条件不能形成事实上的歧视。

结合比利时家庭补贴法案和加拿大汽车进口案的分析，可以归纳出WTO最惠国待遇中“无条件”的含义。(1)“无条件”并不意味着不可以对进口产品征收税率设置条件，但这种条件必须根据产品本身的特征设置，且这种条件的差别使得进口产品不构成“相同”产品;(2)不得设置除产品本身特征之外的条件作为获取最惠国待遇的条件;(3)最惠国待遇“无条件”不仅仅要求保障法律形式上的平等，而且要保障实施时事实上的非歧视效果。^[17]

3.相互性

相互给予最惠国待遇是关税与贸易总协定最惠国待遇的第三个特征。缔约方彼此都是给惠者和受惠者，同时兼有两种身份。历史上，许多最惠国待遇的规定往往是单方面的，只有一方享有最惠国待遇，而另一方并不享有。例如中国清朝政府与西方列强之间签订的不平等条约，只有西方列强享有最惠国待遇。^[18]

(二)货物贸易领域的最惠国待遇

1.基本规定

GATT1994第1条第1款规定:“在对进口或出口、有关进口或出口或对进口或出口产品的国际支付转移所征收的关税和费用方面，在征收此类关税和费用的方法方面，在有关进口和出口的全部规章手续方面，以及在第3条第2款和第4款所指的所有事项方面，任何缔约方给予原产于或运往任何其他国家(或地区)的产品的任何利益、优惠、特权或豁免，应当立即地与无条件地给予原产于或运往所有缔约方境内的同类产品。”

2.特点

(1)对象。享受最惠国待遇的对象仅限于“产品”^[19]。

(2)范围。优惠的范围:第一，关税和费用;第二，征收这些关税和费用的方法;第三，进出口规章、手续;第四，第3条第2、4款规定的事项(国内税费及其法令规章的国民待遇)。

(3)第三国问题。这里的任何其他国家(第三国)既包括“缔约方”也包括非缔约方。这里的“原产于”是根据原产地规则确定的“货物国籍”。

虽然，该最惠国待遇原则规定的相对精准而详细，但就此问题产生的争端仍然不在少数，下面的案例能说明这一问题。

【案例4-5】

加拿大影响汽车产业措施案^[20]

1998年7月3日与同年的8月17日，日本与欧共体分别与加拿大就其在汽车制造方面所采取的措施进行协商，但都没有达成相互满意的解决方法。1998年11月12日和1999年1月14日，日本和欧共体分别申请设立专家组。1999年2月1日，争端解决机构设立了专家组，并根据《关于争端解决规则与程序的谅解书》(DSU)第9条第1款，决定设立一个专家组审查这两项申请。所争议的加拿大措施主要为:如果合格的汽车制造商要获得免税资格，其在加拿大当地的生产(包括某些情况下的零部件生产)必须达到最低的加拿大增值额(the minimum amount Canadian value added)，并且与在加拿大的汽车销售维持最低的销售比率。……对于加拿大的1998年条例和特别豁免令所规定的进口免税，日本和欧洲共同体认为其与GATT1994第1条第1款的规定不符。……因而日本和欧共体的指控主要集中在:日本和欧共体主张加拿大没有立即、无条件地将进口免税授予所有成员的同类产品，且加拿大将进口免税的资格限于某些制造商，这属于事实上的歧视，是对某些国家产品的偏向。专家组在分析案情，并审查争端双方的控辩之后，认为此案的争议点主要集中于以下三个方面:第一，GATT1994第1条第1款所规定的“无条件”应如何解释。……专家组根据GATT1994第1条第1款的目标和宗旨，以及“无条件”一词的上下文认为，应区别两个不同的问题:其一，GATT1994第1条第1款意义上的优势是否可以受到有关条件的限制;其二，优势一旦给予任何国家的产品，该优势是否无条件地给予所有其他成员的同类产品。专家组肯定了优势的授予可以附有条件，只要这一条件不是对进口产品的产地进行歧视，而且按照某些条件给予的优势，并不必然意味着无条件地给予其他成员的同类产品。因而专家组裁定日本的主张不能为GATT1994第1条第1款所支持。第二，进口免税是否构成了对一些成员汽车产品的歧视。日本与欧共体都主张加拿大的进口免税构成了事实上的歧视。加拿大则认为适用于进口商的条件是“产地中性”的，不是对进口商的产品产地进行限制，是不违背GATT1994第1条第1款规定的。对于加拿大“产地中性”的主张，专家组不反对其有效性，但认为加拿大过分狭窄地解释了“产地中性”，而且事实上加拿大将进口免税资格限于某些制造商，构成了对同类产品的歧视待遇。第三，……之后，争端双方均提出了上诉。上诉机构首先审查了加拿大的措施，认为加拿大只是对某些汽车进口提供进口免税，而不是对所有的汽车进口提供免税。此项措施表面上对进口汽车的产地没有加以限制，实际只有产自少数几个国家的汽车被授予进口免税。因而，上诉机构不能接受加拿大的主张，维持了专家组的结论。

3.最惠国待遇的例外

(1)一般例外。一般例外条款主要是指GATT1994第20条。参见本书第六章的相关内容。

(2)边境贸易、关税同盟和自由贸易区例外。参见本书第十五章的内容。

(3)对发展中国家普惠制待遇的例外。参见本章第三节的相关内容。