授权组织资格

二、授权组织资格

授权组织的资格是授权组织作为行政主体应当具备的要件。社会上存在着各种各样的组织，但并不是所有的组织都能成为法律、法规所确定的授权组织。法律、法规在确定适格的授权组织时需要对授权组织应当具有的要件进行考虑，从而防止因为授权组织缺乏实施行政行为所必需的要件而不能很好地实现行政授权的目的，使得行政管理不能达到理想效果。目前，作为授权组织，到底应当具备哪些资格条件，国内并没有明确和统一的规定。但是，一般地，我们可以把授权组织的资格条件划分为两种进行讨论，即组织要件和法律要件。

（一）组织要件

组织要件是作为行政主体的授权组织自身所必须具备的条件。对于授权组织而言，其成为行政主体的组织要件主要是以下两个：

1.该组织应当具有法人资格。考虑到授权组织是以自己名义对外实施行政行为，独立承担行政法律后果的组织，所以确定该类组织的组织条件是非常必要的。在民事法律制度中，所谓法人是指由法律规定的具有民事权利能力的人合组织体和财合组织体⁽¹⁾。之所以在法律中创设法人制度，是为了适应现代社会经济活动，强化人之集合之团体性，使得能够取得权利能力，享有权利和承担义务。另一方面，法律特别创设财团法人，是为了使其一定的财产独立化并具有法律上的人格，便于在现代社会中更好地实现经济交往⁽²⁾。

根据我国《民法通则》的规定，法人就是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据《民法通则》第37条的规定，法人的成立应当具备四个条件：（1）依法成立；（2）有必要的财产或者经费；（3）有自己的名称、组织机构和场所；（4）能够独立承担民事责任。。

法人资格作为授权组织成立的组织要件的意义在于：一方面，确保了授权组织在执行法律、法规授权的行政管理职能时的权利能力和行为能力。因为在现代行政管理中，任何实施行政行为的组织都必须具备一些最基本的条件保证它们能够有效地执行行政职能。这些最基本的条件包括组织机构的有效运作、足够的经费、必要的办公条件、一定人数的合格的人员编制等。授权组织只有具备这些条件，才有可能成功地完成法律、法规的授权。另一方面，它确保了授权组织的行为能力，特别是在发生行政争议需要授权组织承担相应的法律责任时，授权组织完全有能力履行法律责任，不至于会因为授权组织在权利能力和行为能力上的不足而影响到对行政相对人的合法权益的保护。

2.该组织是不以营利为目的的事业单位、社会团体和群众组织。首先需要对“营利”进行阐释。目前，我国的法律并没有公益法人和营利法人之分，因而对公益法人和营利法人的探讨仍是理论上的。所谓营利，是指积极地营利并将所得利益分配于其构成成员，即营利非指法人自身的营利，而是指为其构成成员营利。因此，各种公司是典型的营利法人，而各种基金会为发展的目的进行投资，慈善机构兴办营利事业并不是这种意义上的营利，自然不是营利法人⁽³⁾。我国法律上的企业法人都是营利法人，而社会团体法人是公益法人。

要成为授权组织必须满足非营利的条件，因为授权组织当得到法律、法规的授权之后，它便是行使公共管理权的行政主体。行政主体在进行社会事务的管理过程中，将牵涉到种种利益冲突和利益调整，如果授权组织同时也是以营利为目的的法人，那么，它在行政管理中的中立、权威就不可能实现，而将更多地卷入到利益的争夺中，这也就违背了行政授权的初衷，从而损害行政相对人的合法权益。而当授权组织不是具有营利性的事业单位、社会团体和群众组织时，授权组织在实施行政行为过程中才能具有相当的权威和严肃性，才能更多地为社会公众的利益考虑，为社会公众谋取福利。

（二）法律要件

授权组织的法律要件是授权组织作为行政主体在法律上所具备的条件。某一组织在拥有了独立法人资格条件、非营利的组织等前提条件之后，其要成为适格的法律上的行政主体，就必须有法律、法规上的明确授权，这就是授权组织的法律要件。将法律、法规的明确授权作为授权组织成为行政主体的法律要件是依法行政的客观要求。当一个组织同时具备了组织要件和法律要件，就意味着它获得了行政主体的地位，可以对外行使行政职权。而当上述两个条件的内容发生变化时，例如组织的合并、分离、撤销或者法律、法规将授权移转到其他组织上，那么就可能导致该组织在行政法上地位的变化，就有可能导致行政主体地位的丧失或移转。

在规范授权组织成为行政主体的法律要件时，对于实践中存在的规章授权问题不能忽视。按照行政主体理论，只有法律、法规作出的授权所认定的组织才是合格的行政主体，例如《行政处罚法》第17条中规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”对于现实生活中众多的规章授权组织需要进行明确，目前在这一问题上仍然有许多不同的看法。

（三）确认授权组织资格的意义

对授权组织资格的确认具有重要的意义。首先，对某一组织是否是授权组织资格的认定，有助于明确它的法律地位。因为只有当某一事业单位、社会团体或群众组织有了法律、法规的授权才能成为行政法意义上的行政主体，才可以对外行使行政职权。其次，确认授权组织的资格，有助于确认行政行为的效力。行政行为的合法要件之一便是合法适格的行政主体，那么，对授权组织的资格的认定则对于该组织作出的行为的效力认定十分有益。另外，对授权组织资格的认定，有助于确定行政诉讼的被告。我国现行的行政主体理论是与行政诉讼的被告紧密相连的，在《行政诉讼法》的规定中，只有行政主体才能成为行政诉讼的被告。