授权组织概念

一、授权组织概念

授权组织

（一）授权组织概述

现代社会的迅猛发展，政府职能的相应转变，使得行政管理面临着越来越多的挑战。尤其是近几十年的发展，行政管理所面对的社会现象更加丰富多彩，专业性也显得越来越突出，行政机关在有效进行社会管理时遇到了以前所没有遇到的问题。克服行政机关在现实管理中所遇到的种种困难，需要更专业、更了解相关事项的组织来替代传统的行政机关行使行政管理职权，从而实现社会事务管理的科学化、高效化和法制化。

授权组织并不是各国行政法和行政法学都通用的概念。在英国，在具有一般职权范围的中央和地方行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定公共事务的行政机构被称为“公法人”。法国则把脱离一般行政组织，具有独立的管理机构和法律人格，能够享有权利和承担义务的公务组织称为“公务法人”。各国出现的授权行政主体的历史和社会背景各不相同，但是授权行政主体的存在和发展是与社会经济的发展密切相关的。英国的公法人观念在19世纪末才出现，当时英国的法律技术取得较大的进展，法人观念被社会广泛地接受，并开始出现在行政领域，从而产生了公法人机构。第二次世界大战之后，新兴公共事务的大量出现，如国有企业的经营，社会福利政策的执行，它们不能用传统的行政手段进行管理，于是公法人得以广泛推广。二战后的法国大量采用公务法人作为实施公务的组织形式，并出现了一些工商业公务法人，如电业、煤气业等，它们的活动很多受私法规则支配，同时又从事一定的行政管理。

授权组织出现的原因主要有以下两点：一是行政职能的不断扩张。特别是在二次大战之后，随着国家对经济和社会事务干预的日益扩大，行政机关担负着越来越多的社会事务，管理着更多的社会公共事务，这与机构和人员精简的时代要求和趋势发生了矛盾。因此，各国通过法律的授权授予其他社会组织以行政权力，反映了社会发展的客观需要，符合社会的公共利益。二是现代社会中的许多行政事务本身具有的新的特点，包括很强的技术性、临时性、群众性等，都要求具有更专业的组织来进行管理。

（二）行政授权

对于行政授权的概念，国内学术界有着多种解释，有的人认为行政授权是行政主体依法把行政职权的全部或一部分授予另一行政主体的法律行为。有的人认为行政授权是指各级人民政府根据需要，依法将处理某一方面或某几方面行政事务的权力授予下级行政机关或不属于行政机关系统的企事业单位、社会团体和群众性自治组织，各级人民政府的领导也可授权下属人员代行处理某项行政事务。我们认为，行政授权是指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。

行政授权的概念包括以下几个方面的特征：

1.行政授权必须是法律、法规明文表示。行政授权使某一原来没有行政主体资格的组织取得了行政主体的资格，或者使原有行政主体的职权范围扩大，职权内容增加。而行政授权的授权主体不是行政机关，也不是其他行政主体。

2.行政授权是一种法律行为。行政授权通过法律、法规的规定进行，在具体实施上表现为一种法律行为。行政授权行为的实施使得拥有法定资格的组织成为行政法上的主体，行使行政权力，进行行政管理。

3.行政授权必须通过法定的方式进行。行政授权方式在现代社会的管理中是多种多样的，因为社会的迅速发展对行政授权的要求是不同的。尽管，行政授权的具体方式可以因每一项行政事务的不同而不同，但是任何行政授权都必须通过法定的方式进行，只有经过法定方式的授权，被授权组织才在法律上获得了合法有效的行政授权，其作出的行政行为才能够被法律所认可。反之，行政授权将会被认定为非法和无效。

行政授权的法律结果就是使被授权的组织取得了所授予行政职权的主体资格，成为该项行政职权的法定行政主体。行政机关作为行政主体与授权组织是不同的，行政机关依法成立，随即便依据法律拥有行政权力，成为行政主体。

（三）授权组织的概念和特征

从行政授权理论可以得知，所谓授权组织就是依据法律、法规的授权而享有特定的行政管理职权的组织。授权组织作为行政主体，其特征主要有以下四个方面：

1.授权组织的行政职权基于法定授权而产生。法定的授权是授权组织和授权组织的行政职权得以产生的基本前提。相应地，有无法定的行政授权，就成为授权组织是否拥有行政权力的关键。授权组织的这一特征是与其他行政主体的主要区别之一。

2.授权组织必须按照授权法的规定以自己的名义行使行政职权。所谓以自己的名义行使行政职权是指授权组织依据授权法中的相应规定的权限范围，以自己的名义独立地行使行政职权，即在对行政相对人实施行政行为时，授权组织以自己的名义作出，并相应地独立承担由此引起的法律责任。授权组织的这一特征是其与行政机关内部机构的区别。行政机关的内部机构没有法律、法规授权时，它们只是行政机关的内部行政部门，对外只能以行政机关的名义实施行政行为，法律后果也是由行政机关承担的，而不是由内部行政机构承担。

3.授权组织对其所实施的行政行为独立地承担法律责任。所谓独立承担法律责任是指授权组织在享有行政职权的同时，按照法律、法规的规定承担相应的行政职责，一旦授权组织因为违反了行政职责而承担法律责任时，授权组织必须独立承担相应的法律责任。也就是说，在授权组织与行政相对人发生法律争议时，授权组织对因自身过错而导致的行政责任必须独立承担。

4.授权组织可以成为行政诉讼的被告。当行政相对人与授权组织发生行政争议而行政相对人将其诉至法院时，授权组织是适格的行政诉讼的被告，完全能够承担行政诉讼的法律后果。

（四）授权组织与被委托组织的区别

与行政授权有着密切联系的是行政委托。在行政活动中，有时行政机关或行政领导可能将某项行政管理事项委托给某个社会团体、企事业单位甚至公民个人去实施。一般地，行政委托是指行政机关在自己的职权范围内将某项行政职权或行政事项委托给某一机关、单位、组织或个人办理的行为。行政委托主要具有三个方面的特征：（1）行政委托的委托人必须是行政机关，其他的非行政机关的委托不能称为行政委托。（2）在行政委托中，行政机关委托或交办的行政职权或行政事项必须在自己的行政职权范围内，也就是说，委托办理的事项属于自己的行政管辖范围。基于此，任何超出委托主体行政职权范围的行政委托都是无效的。（3）在行政委托中，被委托的组织可以是国家机关或者其他行政机关、社会组织等。

因此，行政授权组织与行政委托组织的区别主要在于：（1）性质不同：授权组织享有法律、法规授予的特定的行政职权，属于行政主体；而被委托组织是以行政委托组织的名义实施行政行为，不是行政主体。（2）依据不同：授权组织的行政职权是由法律、法规的授权而产生；而被委托组织只有在接受了行政委托后才依据行政委托获得了行政职权。（3）行为后果不同：授权组织是独立的行政主体，能够对自己实施的行政行为承担法律责任；被委托组织却不能自己承担法律责任，当发生行政争议时则由委托机关来承担。