美国国家豁免的理论与实践

一、美国国家豁免的理论与实践

(一)外交、领事特权与豁免

所谓的外交特权与豁免，是指按照国际习惯法或有关协议，在国家间互惠的基础上，主要是为使一国的外交代表机关及其人员在驻在国能够有效地执行职务，而由驻在国给予的特别权利和优惠待遇。^[62]领事特权与豁免，是指为了领事馆及其人员能在接受国有效地执行领事职务，而由接受国给予的特别权利和优惠待遇。^[63]由于二者都有免于被诉、可以享受管辖豁免的权利，为了论述方便，下文将把外交、领事特权与豁免简称为外交特权与豁免。

在美国的外交人员和领事人员都可以享受豁免，不受美国法院的管辖。当然，外交豁免必须基于接受国的承认。^[64]否则，就不能享受豁免。对于去美国的外国地方政府的官员，如果不是负有外交使命，那么一般是不能享受外交豁免的。“外交身份的全部特权与豁免一直以来都是这些受到承认、执行外交职能的外交人员。”^[65]在United States v.Foutanga Dit BabaniSissoko案中，法院认为被告作为“特别顾问”(special advisor)的身份并不能享受外交豁免，因为美国国务院并没有向其出具证明。^[66]当然，法院注意到实践中美国国务院在诉讼中出具的证明。在Republic of Philippines by Cent.Bank of Philippines v.Marcos案中，国务院授予在美国作证的菲律宾总检察长外交身份;^[67]在Abdulaziz v.Metro.DadeCounty案中，沙特王子及其家人在诉讼开始后获得外交身份。^[68]

关于外交特权与豁免，国际社会通过了《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，为了履行由此而产生的国际义务，各国一般也都通过了相应的国内法。^[69]因此，如果对享有外交特权与豁免的人提起诉讼，其诉权的行使一般都难以实现，在《外国人侵权请求法》诉讼中也是如此。

(二)传统的国家豁免

国家豁免主要是指一个国家及其财产免受其他国家国内法院的司法管辖。^[70]作为一项古老的国际法原则，国家豁免一直以来都为世界各国所接受、奉行和遵守，至少各国在公开场合都不否认。

传统上各国一般都主张绝对豁免，现在主张限制性豁免的国家越来越多，联合国也制定通过了《国家及其财产管辖豁免公约》，主张限制性豁免。对于国家的商业活动，一般都不能再享受豁免，其他国家也可以行使管辖权了。然而，各国法院一般是首先推定豁免，在Saudi Arabia v.Nelson案中，美国法院认为:“根据《外国主权豁免法》，推定外国是不受美国法院的管辖而是享受豁免的。”^[71]不过，被告要证明《外国主权豁免法》上的所有例外都不适用。^[72]

实践中经常提出的例外主要是放弃豁免与商业行为例外。《美国法典》第1605(a)(1)条规定可以明示或默示的放弃豁免，但是在解释上一般都是狭义解释。^[73]外国参加承认人权的国际公约^[74]或者违反国际人权的强行法规范^[75]并不表示就是默示的放弃豁免，除非在一份文件中明白无误地包括了放弃豁免的条款。

第1605(a)(2)条规定的“商业行为”例外主要是两个问题，即行为在性质上是不是“商业性的”以及该商业行为是否与美国有联系，要么是在美国境内进行要么在美国境内有“直接影响”。在Saudi Arabia v.Nelson案中，^[76]最高法院认为所诉的行为不是“商业行为”，因为该行为是行使警察权的结果，本质上是政府性的。在Letelier v.Republic of Chile案中，^[77]第二巡回法院认定使用汽车炸弹并没有使谋杀成为《外国主权豁免法》上的商业行为。即使法院认定原告所提出的请求是基于商业行为，该行为可能在美国没有直接影响。在Republic of Argentina v.Weltover案中，^[78]美国最高法院以债券在纽约付款为由就认为被告的行为与美国有联系继而不承认阿根廷的豁免。在Barry J.Martin v.The Republic of South Africa案中，法院认定《外国主权豁免法》禁止了产生于南非一家国有医院拒绝治疗一名美国黑人而导致的损害的请求，因为所谓的直接影响仅是原告回到了美国。^[79]在Prinz v.Republic ofGermany案中，^[80]海外产生的人身伤害的影响不足以满足《外国主权豁免法》上的“直接影响”要求。

我们认为，虽然现在主张限制豁免的国家越来越多，但无论如何都不应以限制豁免为借口而对国家的主权行为进行管辖，不能受理、审理当事人对国家主权行为提起的诉讼。

需要注意的是，在2004年的Republic of Austria v.Altmann案中，美国联邦最高法院认定《外国主权豁免法》具有溯及力，可以适用于其生效前的行为。^[81]

(三)外国国家元首与政府官员的豁免

需要注意的是，在实践中，美国法院认为《外国主权豁免法》并没有明确规定豁免适用于个人，甚至包括国家元首，但法院在判例中已经指出其适用于在自己权力范围内行使权力的外国官员。^[82]正如美国法院在判决中所指出的，《外国主权豁免法》并没有规定外国元首的豁免，而是规定国家的豁免，因此法院就只好根据1976年之前的实践来作出判断，也就必须考虑行政部门的意见。^[83]在1976年以前的案件中，美国联邦最高法院和下级法院认为:“行政部门对豁免的意见是最终的，应该为法院所遵守，不受法院的司法审查。”^[84]在1945年的Republic ofMexico v.Hoffman案中，美国法院认定“法院并不拒绝政府认为合适的豁免理由，即使原来不承认某些豁免理由，但如果现在承认了，我们法院也不拒绝”。^[85]

在《酷刑受害人保护法》诉讼中，美国法院对于外国国家元首也是授予豁免权的。在Tachiona v.Mugabe案中，美国法院认为，《酷刑受害人保护法》也没有否定普通法上的国家元首的豁免，所以津巴布韦总统穆加贝应有豁免权。^[86]

虽然对国家豁免的批评在增加，不过有学者指出，国家豁免促进了稳定，避免剑拔弩张而且防止骚扰外国或其国家元首和外交部长。^[87]而且对于外国国家元首和政府官员授予豁免，^[88]这既是国际礼让的要求，也是国际法原则的应有之意，更是《外国主权豁免法》的可以推定出来的精神。如果毫无限制地允许对行使权力的外国官员提起诉讼，这无异于减损外国主权豁免，毕竟《外国主权豁免法》是阻止直接对外国主权提起诉讼的。^[89]

虽然美国各个法院都承认对于外国国家元首和政府官员应授予豁免，但有的法院却认为外国国家元首和政府官员的私人行为不能享受豁免。至于是否授予豁免，通常关键的问题是判断该外国官员是以个人身份行为还是作为政府官员行使权力的行为。^[90]对此问题，要考虑一个针对外国官员的诉讼是否“仅是一个对其所代表的国家的伪装的诉讼，因而实际上等于直接对主权提起诉讼”。在Park v.Shin案中，第九巡回法院裁定关键是否会因此而干涉了雇佣该官员的外国的主权或者政策制定权。^[91]此外，美国法院还认为如果外国官员超越了其权限，那么就是个人行为，就不适用于《外国主权豁免法》，也就无权享受豁免。^[92]即使在起诉时仍然在任也不例外。^[93]

至于如何判断外国官员的行为是否合法、是否在其权限内，这不应根据所谓的国际法或者法院地法来判断，只能根据该外国的国内法来判断。因此，菲律宾前总统马科斯被判不能享受豁免，因为其行为不是根据作为菲律宾总统的权力作出的。马科斯虽然是总统，但并不是国家，也必须遵守适用于他的法律。^[94]在Trajano v.Marcos案中，Marcos-Manotoc也不能享受豁免，因为她承认不是根据菲律宾法律而是擅自行事。^[95]

然而，有的法院对于被告的行为都一律豁免，不问其是否为官方行为。在Lafontant v.Aristide案中，原告声称海地流亡总统在任期内非法杀害政治反对派而提起民事诉讼，虽然该谋杀行为是私人的而非官方的，但法院仍然认定不管被告的行为是私人的还是官方的，《外国主权豁免法》和《酷刑受害人保护法》均没有否定国家元首的豁免权，因此被告可以享受豁免。^[96]

(四)豁免的主动授予

虽然美国法院不时受理针对外国国家、国家元首、政府官员、国家财产的起诉，但实践中法院也可能是依职权审查是否涉及国家豁免。在美国宪法的传统上，法院根据“政治问题理论”^[97]一般不会对政治问题进行司法审查，表现在国际民事诉讼中，由于可能影响外交关系，不利于行政部门解决对外交往这样的“政治问题”，所以法院也会主动审查主权豁免的问题。即使外国被告没有出庭抗辩，对诉讼不理睬，法院仍然可能以国家豁免而裁定没有管辖权，宣布撤销案件。在这一点，与后面提到的国家行为理论有相似之处。

虽然《外国主权豁免法》结束了“双轨制”，把国家豁免问题的决定权完全转移到法院中，但美国国务院不涉足外国国家豁免问题并不是绝对的。美国国务院法律顾问在1976年11月2日致司法部长的信中表示，美国国务院对于在法院诉讼中涉及美国重大利益的外交关系问题仍将以“法庭之友”的身份进行干预。^[98]实践中，美国国务院会出具一个利益声明(Statement of Interest)，宣称法院如果行使管辖权可能会对美国的外交政策、对外关系、国家利益产生影响，要求法院撤销案件。