国际法上的承认

第三节　国际法上的承认

由于国家间战争频繁，国内动乱不断，世界政治版图巨变，新国家不断出现，新旧政府不断交替，于是便产生了国际法上的承认问题。

一、承认的概念

国际法上的承认，是指既存国家对新国家、新政府或其他事态的出现，以一定的方式表示接受或同时表明愿意与其发展正常关系的单方面行为。承认包含两层意思：（1）既存国家对新国家（政府）出现之事实的确认；（2）既存国家表明愿望，愿意与新国家（政府）建立外交关系。

（一）承认的特征

第一，承认是承认者对被承认者出现这一事实作出的单方面行为。它表明对事实的接受而不改变被承认者的性质。

第二，承认既是一种政治行为：承认是承认者的自主行为，而不是一项法律义务；同时，承认也是一种法律行为：承认一经作出，将产生一定的法律效果，直接影响承认者和被承认者间的权利义务关系。

（二）承认的性质

关于承认，存在构成说和宣告说两种针锋相对的观点。

1.构成说

此说认为，只有承认才使国家成为国际法主体，没有现存国家的承认新国家就不能成为国际社会的成员，没有国际法主体资格，因而承认是构成新国家国际法主体资格的要件。

2.宣告说

此说认为，国家成立和取得国际法主体资格，并不依赖任何国家的承认。承认只是现存国家对新国家出现的既存事实予以宣告或确认。

尽管上述两种观点各有道理，但都有失偏颇。本书认为，国家承认不能决定新国家的国际法主体资格，因为一个国家一旦具备国家的四个要素，新国家便出现了，其他国家承认与否都不会改变这一客观事实。因此，国家承认不过是既存国家对新国家出现的这一事实的确认，表明愿意与之建立正常的关系，而非对新国家存在的事实有构成、确立或否认等法律意义。但是，也不能因此就贬低国家承认的作用。没有国家承认，新国家很难融入国家社会与其他国家进行正常交往。同时，一个主张自己已成为新国家的实体，并不会自动地取得被承认的权利，既存国家并无承认新国家的义务，新国家也无要求他国予以承认的权利。但对于一个具备国家条件而拒不承认或拖延承认的做法，将被视为对新国家的敌视而引起报复，如1860年意大利王国成立，德意志拖而不决，遭到意的报复。

二、国家承认

（一）国家承认的概念

国家承认是既存国家对新产生的国家以一定的方式进行认可，承认其产生和存在，并表示愿意与它建立正常的外交关系。

对新国家的承认必须符合两个条件：一是新国家必须具备“国际法意义上的国家”的要素；二是新国家的建立必须符合公认的国际法原则。

（二）国家承认的情形

实践中，新国家产生的原因十分复杂，但主要有以下四种情形：分离、分立、联合、新建。

1.分离

分离是指主权国家的一部分脱离母国，成为一个新国家。现存国家对这样产生的新国家的承认应十分谨慎，要把握好承认的时机。特别是在武力分离的情况下，过早承认不仅会冒犯其母国，还会构成干涉别国内政；过迟承认则会错失与新国家发展关系的良机。

（1）武力分离。多数分离都属于武力分离，极少有国家听任国家领土的一部分强行分离出而不采取镇压行动，以维护国家的领土完整。既存国家不适时的过急承认通常会被视为支持别国分裂势力、干涉别国内政的国际违法行为。例如，美国对巴拿马的承认一向被认为是过急承认的典型恶例。1903年11月6日，美国在原属哥伦比亚共和国的巴拿马省宣布独立后3天就承认新的巴拿马国家，是对巴拿马原来所属国家哥伦比亚内政的干涉。1971年印度对孟加拉国的承认则是另一个过急承认的事例，因为当时所谓孟加拉国（东巴基斯坦地区）尚处在巴基斯坦的权力控制下。因此，此种情况下的承认应谨慎，否则不适时的或过急的承认易构成干涉内政。承认前应审时度势，确定新国家是否已真正安全地和永久地建立起来。只有当分裂地区已把母国打得惨败，或是母国已停止镇压，或是母国虽仍在努力，但已显然无力将其重新置于其统治之下时，分裂地区真正脱离了其母国而成为独立国家的时候，别国方可承认。但如母国自己承认了，其他国家当然无须多虑而自由决定是否承认。但此情况罕见，母国的承认一般都来得很晚，例如，1827年希腊脱离土耳其，土1832年才予承认；秘鲁独立60年后方得到母国西班牙的承认，而其间世界其他国家早已承认秘鲁。

傀儡国家，是受外国武力扶持和维护、受外国控制和操纵、代表外国利益、既无主权又不独立的实体，根本不是国家。因此，对这样的所谓“国家”不是承认的时机问题，而是根本不得承认。外国制造如此“国家”是对别国主权和领土完整的破坏，而承认这种“国家”则是对其属国的侵犯。例如，1932年日本制造的“满洲国”就是典型的傀儡国家，国际联盟调查团建议国联会员国不得承认。1933年2月24日，国际联盟通过“关于不承认满洲国之办法”的决议，通告会员国及非会员国执行。决议指出：东北三省主权属于中华民国；日本违反国际联盟的盟约占取中国领土并使之独立；伪满洲国的存在是因为日本军队的存在，“满洲国”不是出自民族自决的运动。为此，日本于同日宣布退出国联以示抗议。事实上，此傀儡国出现后，仅日本及其盟友意、德及萨尔瓦多承认。对这样的傀儡国家，其他国家不承认是义务，而承认则是非法的。

殖民地独立国家，则是被压迫的殖民地人民根据民族自决权，对原宗主国进行的武装斗争而产生的新国家，既存国家应毫不迟疑地尽速承认，而无须顾忌过早与否、是否对原宗主国构成干涉内政等问题。因为民族独立的权利高于殖民统治的权利。

（2）和平分离。和平分离是既存国家的一部分或殖民地，通过和平方法分离出来而产生的独立国家。对这样分离出的新国家的承认无任何问题，因为既然其母国已然允许，就意味着其已率先承认了此新国家的独立和产生，别国又何虑之有？当然，过去此类事例并不多，如1825年巴西脱离葡萄牙、1905年挪威脱离瑞典。二战后民族独立运动高涨，帝国主义国家不得不知难而退，这才允许一些殖民地和平地分离，如1947年印度和巴基斯坦脱离英国、1948年缅甸和锡兰脱离英国、1946年菲律宾脱离美国、1957年突尼斯脱离法国等，都容易受到别国承认。新中国成立后对此类新国家几乎是在其宣布独立后立即予以正式承认。

2.分立

分立是指一国分崩离析为数国，母国不复存在。在此情况下，由于母国已不复存在，对新生国家的承认也不会有问题。例如，奥匈帝国在一战后解体为5国（奥地利、匈牙利、捷克斯洛伐克、南斯拉夫、波兰）；马里联邦于1960年分裂为马里共和国和塞内加尔共和国；阿拉伯联合共和国于1961年分裂为埃及和叙利亚；苏联于1991年解体为15个新的国家（立陶宛、格鲁吉亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、亚美尼亚、乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦、阿塞拜疆、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、哈萨克斯坦、俄罗斯）；捷克斯洛伐克1993年分裂为捷克和斯洛伐克两个国家；南斯拉夫在20世纪90年代初至2006年期间，解体为6个国家（斯洛文尼亚、克罗地亚、马其顿、波黑、塞尔维亚、黑山）。

3.联合

联合是指几个国家联合而构成新国家。这种情况历史上不多见。1870年普法战争后，德意志几十个国家组成德意志帝国（联邦）；1958年埃及和叙利亚组成阿拉伯联合共和国，但在1961年又重新分离；1990年10月3日民主德国和联邦德国合并为新的德意志联邦。

对这种新国家还须承认否？理论上，成员国本身已是主体，它们组成的新的国际法主体似乎无须再作承认，但实践中仍须承认。1958年中国承认埃叙联合王国，1961叙利亚退出，联合共和国解体，回复到叙利亚的独立状态，称为阿拉伯叙利亚共和国，要求中国承认，中国1961年10月11日承认叙利亚。

4.新建

新建是指一群移民在不属于任何国家的土地上建立新国家。对其承认无大问题，一般不涉及其他国家的权利。但应注意，对其承认前应审定，这个新国家是否真正存在，是否真正具备国家构成的条件。19世纪曾有这种新国家。例如，利比里亚是1847年由一批美国黑人移民建成；南非是1837年由荷兰移民建成；以色列于1948年由犹太移民建成。值得注意的是，历史上有个所谓“刚果自由国”，是比利时殖民主义者在非洲组织的“刚果国际协会”，1885年柏林会议承认其为国家。这是个不适当承认的恶例，因当时列强们承认的并非一个真正的国家，而是个殖民团体，是为比利时殖民主义者利益服务的工具。因而，西方学者称之为“冒充的国家”。1908年“刚果自由国”合并于比利时。

如今，此类新国家已几乎绝迹。地球上已没有无主土地可供建国。在南极，《南极公约》冻结了各国的领土要求。而月球、火星等宇宙天体，根据《外层空间条约》、《月球协定》的规定，外层空间及天体是全人类的共同财产，任何国家不得对其提出主权要求。

三、政府承认

（一）政府承认的概念

1.政府承认的定义

政府承认是指既存国家正式认定某国新政府为国家的正式代表，并愿意与它建立或继续保持正常关系的行为。

2.政府承认与国家承认的关系

国家承认与政府承认有时是一致的。当新国家出现时，总是同时也建立了新政府，因此，承认新国家也就承认了新政府；同时，承认了一个新国家的新政府，也就当然承认了它所代表的那个新国家。1958年中国等国家承认阿尔及利亚共和国临时政府，也就同时承认了它所代表的阿尔及利亚共和国。国家承认与政府承认有时也会不一致。既存国家内部革命或政变导致政府变更，但国家作为国际法主体无任何变化。例如，1789年法国大革命、1917年俄国革命、1949年中国革命，新政府需要外国的承认，但上述国家本身则无须再作承认。

3.政府承认的起因

一般正常的政府变更不会引起政府承认问题，如正常的王位继承、按宪法程序的政府换届等。只有非正常的政府更迭，如革命或政变产生的新政府才会引起政府承认。

（二）政府承认的原则

政府承认应遵循“有效统治原则”。即新政府必须在本国领土上建立起实际上的控制，并能有效地行使权力，才有可能代表国家独立地进行交往，并承受国际法的权利和义务。其他国家则根据该新政府是否已具有“有效统治”的条件，自主决定是否承认它，而无须考虑新政府上台的合法性。

此原则已被各国所奉行。例如，1950年1月6日，英国通知中国：“察悉中央人民政府已有效控制中国绝大部分领土，今日业已承认此政府为中国法律上的政府。”瑞典1950年1月14日致电中国：“鉴于中华人民共和国中央人民政府已有效地控制着中国绝大部分土地之事实，现决定法律上承认中央人民政府为中国政府。”

（三）政府承认的理论与实践

但在实践中，曾有少数国家主张以其他标准作为政府承认的原则，其中包括托巴主义、威尔逊主义、艾斯特拉达主义。

1.托巴主义

有效统治原则是各国对一国新政府承认的根据，其他国家依此原则自行决定承认，也可以不承认，但无权对新政府的合法性作审查和判断，此问题属于他国内政。托巴主义便主张，承认新政府要以该政府是否合法上台为根据，对“不合法的政府”不能予以承认。1907年厄瓜多尔外长托巴宣称：“凡是依宪法外手段掌握政权的政府不应被承认。”此主张被称为托巴主义，被中美洲五国间的条约所接受。1907年中美洲五国缔结条约规定：“缔约国保证，直至合法选出的人民代表依宪法改组国家的时候为止，不承认任何以革命手段建立起来的政府。”1923年五国再次缔约：“即令人民依宪法改组了国家，如果选出来的元首与副元首与政变或革命有关，也不应给予承认。”

2.威尔逊主义

1913年美国总统威尔逊对墨西哥韦尔塔以政变方式上台的墨新政府拒绝承认，认为“韦尔塔破坏宪法程序、篡夺政权，将导致有秩序地发展自治不可能”；宣布美国的政策“就是要搞臭和打败这种篡夺政权的行为，不论这种行为发生于何处”。

3.艾斯特拉达主义

1903年墨外长艾斯特拉达声明：“鉴于承认的给予是一项侮辱性的实践，意味着对外国内政的判断，墨今后只限于保持或不保持与外国的关系，而不宣布对这些政府合法性的判断。”此主张与前二者针锋相对。

本书认为，艾斯特拉达的主张符合国际法的国家主权原则，而托巴主义、威尔逊主义则违反了不干涉他国内政原则。任何国家都有权建立、改变本国的政治、经济制度，各国建立、改变本国政治经济制度的方式和法律依据是否合法、一国新政权的建立是否合法，完全是其国内法问题，而非国际法问题，其他国家无权作出判断。因此，借承认而对他国新政权进行审查与判断，实际上是对其主权的侵犯，对其内政的干涉。

中国历来奉行不干涉内政原则，即只以“有效统治原则”作为承认外国政府的根据，而从不过问该政府是以何方式建立的，是否符合其国内法。例如，1958年伊拉克革命推翻旧王朝，建立共和国；1963年又政变组成新政府，中国两次都对新政府立即承认了。

帝国主义国家则常将拒绝承认和附条件的承认作为牟取私利的手段。对本应承认的新政府不承认，或要新政府接受某些条件作为对其承认的前提；对不该承认的新政府却予以承认。例如，美国对苏联政府、中国政府长期不予承认，并竭力阻挠中国参加联合国及其他国际组织；1924年美国表示愿意承认段祺瑞政府，但必须以承认和履行清朝和民国以来的一切条约协定为条件。

四、交战团体或叛乱团体的承认

（一）交战团体的承认

1.概念

在一个国家发生内战的情况下，其他国家必要时，可把内战中的非政府一方承认为交战团体。

2.法律效果

（1）对被承认方（反政府方）的法律效果：①使交战团体享受战争法的待遇，具有战争法上的权利和义务，但交战团体并不因此而享有与战争法无关的特权；对中立国来说，应对内战的交战双方保持中立，承担中立义务。②交战团体对其控制地区内发生的事件负一切责任，而其所反对的本国政府则解除责任。

（2）对内战中的另一方（政府方）的法律效果：原则上，内战中的政府方并不受别国承认的拘束。但事实上，当内战发展到一定规模时，本国政府为避免对方的报复行为及受到别国已经承认交战团体之事实的压力，也常不得不把对方作为交战团体按战争法规对待。如果本国政府已自己首先承认对方为交战团体，则交战团体的地位就当然成立，而无须别国承认。

3.承认的条件

对交战团体的承认实际上就是对交战团体的国际地位的确认，因为承认的法律效果主要是战争法的适用。因此确定内战的存在十分重要。也就是说，只有当叛乱达到内战程度时，才可将反政府方承认为交战团体。一般，具备下述条件时可认定已经达到内战程度：（1）叛乱在一定的政治组织或军事组织领导下进行；（2）叛乱者遵守战争规则；（3）叛乱者已控制该国部分地区，实行有效管理；（4）叛乱具有明确的政治目的。

4.承认的方式

（1）明示承认：正式发表一项声明。

（2）默示承认：公然执行某种属于中立国和交战团体间特有的行为。例如，1861年美国总统林肯宣布封锁美国南方海港三周后，英国发布中立宣言，从而构成对南方政府为交战团体的正式承认。

5.承认的撤销

对交战团体的承认也可以撤销。例如，1865年美国内战中的南方政府大势已去、败局已定时，英国又宣布撤销对南方政府的承认。

（二）叛乱团体的承认

1.概念

一国叛乱规模尚未达到内战的程度，且又因具有政治目的而有别于匪盗，第三国为保护自身利益，可以宣布承认叛乱者为叛乱团体，即不把它看作普通盗匪，并可在其控制区内就具体事务与其交往。

2.法律效果

承认叛乱团体并不使其享有交战者的权利，而只是表示承认国在一定范围内对叛乱者的武装斗争保持中立，不加干涉，以便保护本国的侨民及经济利益。例如，一国边境地区发生武装叛乱，如果邻国有必要承认叛乱团体，它对被其本国政府打败而越境的叛乱者就要保持中立状态，将其解除武装并拘留起来，而非将其引渡给其本国政府。

由于对叛乱团体的承认效果有限，在国际关系上并无明确、统一的规则。

五、承认的方式

国家和政府的承认方式基本相同。

（一）明示承认

1.正式通知

正式通知是指既存国家以照会、函电等方式正式通知被承认者。例如，1957年8月2日周恩来外长致电突尼斯外长：“中华人民共和国已决定正式承认突尼斯共和国”； 1963年陈毅外长致电伊拉克政府，正式承认伊拉克新政府。

2.数国缔约明文表示承认

几个国家缔结一项条约，在条约中明文规定承认一个新国家。例如，1871年《伦敦会议协议书》承认德意志帝国；1878年《柏林条约》承认门的内哥罗、塞尔维亚、罗马尼亚独立；1919年《凡尔赛和约》声明德国承认捷克斯洛伐克和波兰；1919年《圣日耳曼和约》声明奥地利承认南斯拉夫的独立。

（二）默示承认

1.缔约

既存国家与新国家或新政府正式缔结条约便构成承认，尽管条约里无承认的内容。例如，法国与北美13州同盟1778年缔结通商同盟条约，就意味着法国对美国的承认；美国与中国国民党政府1928年缔结《中美关税条约》，美国国务院认为技术上就构成了美国对国民党政府的承认，而对这一承认的生效无须参议院的批准。

2.建立（或保留）外交关系

既存国家直接与新国家或新政府建立外交关系，便构成默示承认。例如，1950年中国致印度尼西亚联邦共和国照会，提到接悉印尼承认的通知，声明中华人民共和国愿意在平等互利及相互尊重领土主权的基础上，与印度尼西亚联邦共和国建立正常的外交关系。

3.建立（保持）领事关系

既存国家接受或派遣领事于新国家或新政府，便构成默示承认。例如，英国承认中华人民共和国政府后，却一直在台湾淡水派有领事，是英国制造两个中国的非法行为的实证。但有时建立或保持领事关系并不构成对新政府的承认。例如，英国与佛朗哥政府缔结领事协议，其中特别规定，此项行为不得被解释为英国对该新政府的承认。

新国家参加国际组织是否构成受到其他会员国的当然承认？对此理论上有争议，但从实践上看，并不当然构成其他参加国的承认。例如，1949年加拿大通知以色列说，加代表在联合国大会上投票赞成接纳以色列就构成了对以的承认。但1948年成立的以色列，阿拉伯国家都不承认，即使联合国接纳了它，也未构成联合国其他成员国包括阿拉伯国家对它的承认；蒙古1961年成为联合国会员国后，美国还一直为是否承认它而犹豫不决。可见，新国家参加国际组织并不意味着受到其他会员国的当然承认。

同理，新国家参加国际会议或多边条约也不当然构成受到其他参加国的承认。例如，1962年南北越南共同参加了关于老挝问题的日内瓦会议，并不因此说南越受到中国、北越受到美国的承认。

六、承认的效果

（一）法律上的承认和事实上的承认

1.法律上的承认（正式的承认）

这是完全的承认，意味着承认国准备与被承认国（政府）全面交往，因而构成两国间发展正常关系的基础。法律上的承认是永久性的、不可撤销的。

2.事实上的承认

在某些特殊情况下，承认国对新国家（政府）地位的巩固尚无十分信心，或由于其他政治考虑不愿即时与之建立全面的正常关系，而事实上又有与其进行一定的交往的必要，于是决定暂时小范围地发生关系，因而给予事实上的承认。这种做法是一战后西方国家开始使用的，特别是美国用来对付拉丁美洲国家频繁的革命、政变而产生的新政府而采取的一种权宜之计。

事实上的承认是暂时的、可撤销的，也可日后过渡到法律上的承认。例如，1918年1月法国承认芬兰，10月又予以撤销；英国1921年开始同苏联建立贸易关系，对苏联政府给予事实上的承认，到了1924才建立正常的外交关系，完成法律上的承认。

（二）法律效果

1.法律上的承认之效果

法律上的承认将产生全面的法律效果：

（1）两国关系正常化（可建交、建立领事关系）；

（2）可全面缔约（政治、经济、文化等）；

（3）彼此承认对方的法律（令）的效力和司法行政管辖权；

（4）彼此承认对方国家财产的司法豁免权，并处理在外国的财产的权力；

（5）一旦承认了被承认国的新政府就撤销了对被承认国前政府的承认；

（6）承认具有溯及的效果。

2.事实上的承认之效果

事实上的承认产生的效果稍窄：

（1）可建经贸关系、互派领事和商务代表；

（2）可缔约通商协定及其他非政治性协定；

（3）彼此承认对方的法律（令）的效力和司法行政管辖权；

（4）彼此承认对方国家财产的司法豁免权，并处理在外国的财产的全力。

（三）承认的溯及力

承认有溯及既往的效果，对新国家（政府）的承认可以追溯到其成立之始。新国家（政府）在承认之前完成的法律行为，承认国应当追认。所谓两航公司案便涉及承认的溯及力问题。

两航公司案⁽²⁾

1949年12月12日，“中华民国行政院”将“中国航空公司”、“中央航空公司”留在香港启德机场的71架飞机出售给美国人陈纳德，因公司人员起义而未能交接。1950年1月6日，英国承认中国新政府。但1950年5月17日英国政府对香港最高法院发出一道枢密院令，以该批飞机所有权争执为由指令其所有权由最高法院判决，令香港总督扣押飞机，并指出“关于这些飞机的诉讼，即使这案件中的被告为一个外国主权国家，法院仍有权受理”。中国对此提出严正抗议，并对在香港最高法院和伦敦枢密院的诉讼拒绝应诉。最终，1952年7月28日英国枢密院判决飞机归原告陈纳德。当夜，港英当局出动大批武装警察劫夺了飞机。中国抗议英国多处违反国际法：（1）侵犯了中华人民共和国继承国家财产的权利；（2）违反国家财产的司法豁免原则。英国则认为，飞机交易在先，承认中国新政府在后。因此交易时英国尚未承认新政府，因而未撤销对“国民政府”的承认，其“行政院”出售飞机的行为应有效，则新政府对飞机已无权继承。中国政府指出，国际法承认有溯及既往的效力，因此英国对中国新政府的承认应追溯到1949年10月1日。从该时起，飞机就应转归中国新政府。况且，国民党“政府”出售飞机的行为距离英国承认新中国仅不到1个月，显然是为逃避中国新政府的接受而串通外人作幌子，因而这绝非一个诚实的交易。交易后，飞机一直在新政府委托的起义人员的保管下。产权转移交易在英国承认中国新政府时也尚未完成。香港法院也据此驳斥了原告的请求，但英国枢密院却驳回了原判决，将飞机判决给了原告。

（四）承认的相对效果

1.承认的效果只及于承认国和被承认国之间

一国对新国家（政府）的承认，法律上并不能约束没有承认后者的第三国。虽然在政治上，这项承认（特别是出自一些大国的承认）有时会影响第三国的态度，使之亦步亦趋跟着也给予同样的承认。

2.在国际实践中承认效果的相对性

（1）新国家（新政府）即使未获承认，也不能说同别国完全没关系。新国家（新政府）可同许多未承认它的国家共同参加联合国或国际会议，同有些国家发生某种非正常的交往或事实关系。例如，美国1933年才承认苏联，但1929年中苏为中东铁路事件在满洲边界发生冲突时，曾正式照会苏联和中国提醒注意1928年《巴黎非战公约》的义务；美国1978年12月才承认中国，但自1955年后两国就长期进行会谈，而且是大使级别的，后来甚至升至国家元首级别的会谈，形成了非正式的外交关系。

（2）一些国际实践表明，对未被承认的新国家（新政府）的法律法令的效力也应予以承认，其行为也应享受司法豁免。例如，根据意大利冲突法的规则，其法院适用外国法时无须考虑该外国法所属国家是否被意大利承认；美国法院对它所不承认的苏联的国内法令的效力在个别案件上也予以承认，并承认苏联政府享受司法豁免权。