政府承认的标准

政府承认是指一国政府由于革命或者政变等原因，发生了非依宪法程序的更替时，既存国家对新政府的承认。凡是宪法程序下的正常选举、王位继承，就不发生政府承认问题。

既存国家按照怎样的标准承认新政府有不同的主张。

（一）有效统治原则

《奥本海国际法（第9版）》指出：“一个政府事实上控制了这个国家，并受到大部分居民习惯上服从并有长久存在的合理希望，可以说代表这个国家，因而有权被承认。各国关于政府的承认问题的主要实践，尤其是联合王国的实践，都是以这种有效统治原则为根据的。”^[89]

有效统治原则具体内容是：一个新政府要获得其他国家的承认，必须在国内建立起对大部分领土和居民的有效控制。“政权的行使得到人民的明显默许，被认为是有效统治的充分证明”^[90]。如果新政府成立后，人民纷纷起来反抗，就不符合有效统治原则。有效统治还必须是新政府独立建立起来的。“一个政府仅仅由于有另一个国家的武装部队在它的领土上的支持而控制着国家，可能有理由被认为是不值得承认的”^[91]。

实践中，“有效统治原则”在正式的外交文件中被采用，例如，1950年1月6日英国政府在承认中华人民共和国政府的电文中写道：“察悉中央人民政府已有效控制中国绝大部分之领土，今日业已承认此政府为中国法律上之政府。”^[92]1950年1月14日瑞典政府的承认电文：“鉴于中华人民共和国中央人民政府已有效地控制着中国大部分领土的事实，现决定法律上承认中央人民政府为中国政府。”^[93]

中国学者多支持“有效统治原则”作为政府承认的标准。如周鲠生指出“‘有效统治原则’作为承认政府的根据，可说是现代国际实践一般奉行的。”^[94]

“有效统治原则”反映了既存国家在决定是否承认新政府时，注重对新政府的实力判断而非性质判断，即注重考察新政府是否有足够的实力进行有效统治；而不去探究新政府的合法性问题。依据“有效统治原则”承认新政府是比较务实的做法。在新政府实行有效统治后现存国家对其予以承认有一个非常实际的考虑，即保护本国和侨民在该政府控制的领土上的各方面的利益。^[95]

在国家承认实践中，很少有国家只依据有效统治原则作出是否承认的决定。内田久司认为，政府承认的要件包括主观要件和客观要件。客观要件即有效统治原则，主观要件是“新政府有代表国家的意志和能力。关于这一点，具体地说，多半是在遵守国际法上的义务，尤其是在继承旧政府的条约上的权利义务上引起的问题”^[96]。内田久司的看法是比较符合国际承认的实践的。新政府建立起有效统治并不是获得承认的充分要件，新政府还必须表明其愿意承担相应的国际义务。《奥本海国际法（第9版）》指出：“遵守国际义务的意愿经常是新政府自己寻求承认和其他国家给予承认所提及的一个因素；有时，一个政府由于被认为不愿意履行国际义务而为其他国家所拒绝承认。许多国家拒绝承认苏俄政府，是因为该政府不愿意履行以前俄罗斯政府承担的义务和不愿意保证不在国外进行颠覆性宣传。”^[97]1924年12月9日，美国代表领衔致送驻北京各国公使的共同照会于外交部，表示对段祺瑞执政的临时政府做事实的承认，而要求临时政府承认并履行清朝及民国政府签订的一切条约、协定的义务；段祺瑞政府于12月24日答复各国保证继续尊重一切条约。^[98]加拿大政府在1963年声称，越南共和国政府承诺遵守它以前历届政府所承担的国际义务，是加拿大承认该政府的考虑之一。^[99]1965年，第二届美洲国家特别会议通过的决议建议，在承认一个事实上政府时，该政府同意履行它的国际义务，应当是给予适当考虑的因素之一。^[100]对于一国所承担的条约义务，新政府不能以政府更迭为由而不履行。但是对于因不平等条约而产生的义务，新政府有权拒绝履行。

（二）托巴主义

托巴主义是厄瓜多尔外长托巴在1907年所主张的立宪正统主义，托巴主张凡依宪法外的手段掌握政权的政府不应该被承认。也就是不承认任何以革命或政变手段建立起来的新政府。1907年12月20日，哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜等国缔结的和平友好总条约采纳了托巴主义，其中宣布，对于在五国中任何一国通过政变或革命成立的政府，直至自由选出的人民代表依据宪法改组国家时为止，不得给予承认。^[101]

托巴主义注重对新政府性质的判断，即强调新政府的合法性问题。对此周鲠生指出，这种主张是同现代公认的各国人民选择政府的自由和不干涉内政的原则的精神相违反的。^[102]

（三）1991年海地政府更迭

1991年9月30日，海地发生军事政变，民选总统阿里斯蒂德被推翻后流亡国外。政变发生后，国际社会对于被推翻的阿里斯蒂德总统领导的民主政府继续予以承认和支持，对通过政变上台的军事政权不仅不承认而且进行制裁。

美洲国家组织于1991年9月30日召开外交部长特别会议，审议海地局势。在10月3日通过“支持海地民主政府”的MRE/RES.1/91号决议中，认为“海地发生的严重事件突然地、粗暴地和不正当地阻碍了该国民主政府合法行使权力；这些事件表明有人无视海地的合法政府，而这个政府是按海地人民在美洲国家组织参与的受国际监督的自由民主选举过程中自由表达的意愿成立”；决心“重申常设理事会对海地发生的剥夺人民自决权的严重事件严厉谴责，并要求全面恢复法治和宪政秩序，立即恢复让·贝特朗·阿里斯蒂德总统的职位以行使其合法权力；请美洲国家组织秘书长会同若干成员国的外交部长，立即赴海地通知非法掌权者，美洲国家反对破坏宪政秩序……承认让·贝特朗·阿里斯蒂德总统的宪政政府所指定的代表为海地政府驻美洲间组织系统的机关、机构和实体的唯一合法代表……建议在适当尊重各成员国有关承认国家和政府的政策前提下，采取行动，在外交上孤立海地的非法掌权者”^[103]。

联合国也支持恢复阿里斯蒂德总统领导的民主政府。为此，安理会先后通过一系列决议制裁海地，直至1994年7月31日通过第940（1994）号决议，“根据《联合国宪章》第七章采取行动，授权各会员国组成一支统一指挥和控制的多国部队，在此框架内使用一切必要手段促使军队领导人……离开海地，合法当选总统立即返国和恢复海地政府合法主管当局”^[104]。安理会第940（1994）号决议以12票赞成、0票反对、2票弃权获得通过。决议通过后，多国代表发言，支持安理会决议。

阿根廷代表指出：“海地军方打断该国民主化进程，加深了海地的长期悲剧，海地的民主化进程是随着阿里斯蒂德总统于1990年12月16日的当选而开始的……1991年9月30日，由拉乌尔·塞德拉斯领导的政变打破了人民对新生的民主的希望，海地人民自那时起在人权和基本自由方面的情况逐步加剧和明显恶化的局势中经受痛苦。”^[105]

美国代表指出：“这次历史性决议授权会员国使用一切必要手段在海地恢复合法的、符合宪法的主管当局。……经民主选举产生的海地政府约三年前被推翻。绝大多数海地人民在非法政权统治下受尽苦难。”^[106]

英国代表指出：“安理会通过这一决议是明确信号，表明国际社会对非法政权的顽固态度正迅速失去耐心。……我国政府希望合法当局应得到恢复，并希望采取适当行动以在海地建立一个稳定、牢固、负责任和不腐败的政府。”^[107]

俄罗斯代表指出：“海地危险的事态发展是非法军事政权的行动的直接后果。该政权继续践踏海地人民的权利，制造暴力和恐怖，阻挠恢复合法的非军事政府。”^[108]

法国代表指出：“政变发起者及其支持者必须为局势的升级负完全责任……海地局势变得不能容忍是他们的错误……法国希望迅速恢复民主并让阿里斯蒂德总统复职……”^[109]

巴基斯坦代表认为：“本决议的通过不仅为海地非法的实际政权定好了时间，而且是对其他正利用其国家机器进行有计划的粗暴侵犯人权和公民自由、尤其是这种侵犯引起区域紧张局势并威胁区域和平与安全的国家的一次警告。”^[110]

阿曼代表认为：“随着今天该决议的通过，合法民主的政府将返回海地并减轻海地人民的痛苦。”^[111]

新西兰代表认为“新西兰欢迎这项决议，并一贯支持由联合国发起的和平进程，以恢复海地民主政府。……在最近这一篡夺政权的统治下，海地人民的权利受到进一步的侵犯和践踏，许多海地人情愿冒着生命危险逃离，也不愿在自己的国家中生活。”^[112]

吉布提代表认为：“关于海地军事当局……它对本国人民采取的暴行在该国已是显而易见，无处不有。”^[113]

由上可见，不仅是美洲国家组织和联合国等国际组织支持被推翻的海地民主政府，而且世界各国也普遍支持海地民主政府。

在安理会武力制裁的威慑下，1994年9月18日海地军方领导人被迫同意和平交权。10月15日，阿里斯蒂德总统回国，恢复了宪政政府。

国际社会支持被推翻的阿里斯蒂德总统领导的民主政府，而抵制通过政变上台的军事政权，主要基于民主和人权两方面的原因。第46届联大在1991年10月11日第31次全体会议上审议了题为“海地的民主和人权局势”的项目，在作出的决议中“认识到联合国根据《联合国宪章》促进和鼓励尊重所有人的人权和基本自由，同时《世界人权宣言》称‘人民的意志是政府权力的基础’……强烈谴责企图非法取代海地的宪政总统，使用暴力和军事镇压，及侵犯海地境内的人权；确认不能接受在该非法情况下产生的任何实体，并要求立即恢复合法政府，并在海地充分适用《国家宪法》，从而在海地境内充分尊重人权”^[114]。

上述决议表明：联大认为，阿里斯蒂德总统领导的合法政府是自由民主选举产生的，是海地人民意志的体现；而军事政权是以违反宪法程序的政变手段上台的，违反了海地人民的意志；并且军事政权在国内践踏人权的行为违反了国际法，应予强烈谴责。简言之，军事政权通过政变上台违反了民主原则，而上台后侵犯人权的行为又违反了人权原则，所以联大认为不能接受非法的军事政权，并要求立即恢复阿里斯蒂德总统领导的合法政府。

对于1991年海地政府更迭，国际社会予以强烈关注。既存国家对于政变后上台的军事政权，没有从有效统治原则出发，去考察其是否建立起有效统治，而是考察了该军事政权的合法性问题。也就是说既存国家不承认该军事政权，不是基于对其实力的判断，而是基于对其性质的判断。国际社会一般认为该政权既违反国内宪法的民主原则，又违反国际法的人权原则，所以是一非法政权而不予承认。从这一事件中，我们似乎可以看到托巴主义的影子。当然这一个例并不具有普遍性，也决不意味着托巴主义成为政府承认的一般标准。但是，国际社会支持海地民主政府而抵制军事政权的鲜明态度，可以说明既存国家在政府承认的标准上已经从偏重于对新政府的实力判断转变为更加注重对新政府的合法性判断。