调整产权关系,构建动力机制,建立现代报业组织制度

二、调整产权关系,构建动力机制,建立现代报业组织制度

报业组织成长与发展的动力问题实际上主要是一个利益驱动的问题。如何在报业组织各类内部与外部的核心利益相关者之间达到利益的均衡分配,是解决动力机制的关键所在;利益的分配又与权力的大小以及责任的轻重相关。因此,从企业理论的角度来看,动力问题实际上就是一个产权制度与治理结构的问题。

与一般的国有企业改革一样,报业组织改革最关键、核心的问题是产权改革的问题,报业一切最深层的弊端如动力缺乏、权力不足等问题都可归结于产权制度。

我国报业实行的是一元化的国家所有制,所有合法的报业组织都属于国有产权。其产权的基本特点是所有者缺位情况下的产权残缺。报业产权国有,名义上是由国家代表全民拥有产权,但是全体人民是一个抽象的主体,没有人格化的代表行使报业的剩余控制权与剩余索取权,由此导致“所有者的缺位”。

实际上我国报业组织由各政府部门、人民团体等单位所主办,主管单位是报业组织产权的实际所有者。但在“主管主办单位制度”下,主管单位与报业组织法人之间主要是行政隶属关系与行政授权关系(领导与被领导关系),而不是以资本为纽带的出资人与法人之间的产权关系。主管部门主要行使行政管理职能,附带行使资产管理职能,导致“政资不分”。主管部门在行使所有者权利时往往借助行政权力来实现,导致行政干预的随意性与普遍性。同时,主管部门的主要目标是行政目标,出资者目标并不是其主要目标,两者往往难以达成一致。在“政报不分”、“政资不分”的情况下,一方面是政府主管单位对报业组织在行政上表现为“超强控制”,另一方面,在产权上“超弱控制”。在行政干预下,报业主管部门作为委托人与报业组织的经营者作为代理人之间无法按照产权关系明确界定出资者所有权、法人财产权与报业经营权以及相应的责任与义务,导致报业产权的权利与责任的分离。报业组织的经营者就利用主管单位产权的超弱控制形成事实上的内部人控制,同时又利用主管单位行政上的超强控制来推脱责任,转嫁风险,导致产权残缺现象:主管单位与报业经营者分享了报业组织资产的大部分权利,而资产的责任与风险却推给了国家。

产权关系决定着治理制度。所有者的缺位与产权残缺导致无法建立合理的治理结构,报业组织的权、责、利在报业的各利益相关者之间的非对称均衡分布,无法建立有效的动力机制与权利制衡机制。主要问题有^[7]:

一是经营者激励机制不全。有效的激励才能产生强大的动力。我国报业组织的主要经营者具有行政身份,其获得精神激励与物质激励都严重不足。报业组织经营者的物质待遇主要比照同级别的行政官员标准来执行,相对于其他企业经营者,待遇偏低;而且割裂了物质待遇与报业经营的经济效益的联系,起不到应有的激励作用。在精神待遇方面,在强力的行政干预下,经营者的自主空间变小,对于重大的事项没有决策权,常常只能通过忠实地依从上级主管领导,来获得自身收益的最大化,这难以激发经营者的积极性。

二是对经营者的监督与约束不力。主管部门缺乏监督动力。根据张维迎的论述,作为国有经济的一部分,报业经济的委托人—代理人关系的典型特征是两大等级体系。第一等级体系是从初始委托人(全体人民)到政府,它的委托人—代理人方向是由下至上;第二等级体系是通过中央政府(经过中央政府和各主管部门的授权链)到报业组织内部成员的授权链而形成的,它的委托人—代理人方向是由上至下的,处于授权链中间的部分具有委托人和代理人的双重身份。^[8]这种多级的委托代理关系,并不纯粹是经济性合约关系,而在更大程度上是一种政治性的权责制约关系。代理链条的效率主要取决于政治体制的性质与效率,而不是取决于它的经济性运行成本。在行政本位的体制下,加上报业的意识形态的功能,中间代理人的主要目的是监督报纸的舆论导向,基本上忽视了对资本收益的监督。

缺乏合理有效的监督与约束机制。报业最终所有者缺位,报业所有者、中间代理人与经营者之间的权利与责任没有明确,没有建立有效的对报业组织的监管制度。报业组织领导人是由党委宣传部门来任命与委任的,对报业组织的领导人的考核注重的主要是报纸的社会效益与宣传效益,并不注重对国有资产的保值与增值考察。另外,单一的产权制度下,报业组织无法进入资本市场,无法通过资本市场对报业经营者进行约束。

三是内部人控制。目前的报业经营中内部人控制主要表现为:过分的在职消费,如豪华的办公条件;滥发工资和奖金,乱提员工福利,侵占利润;经营行为短期化,不考虑报业组织长远利益;化公为私,转移资源获取个人好处,收取贿赂与回扣等。我国报业的内部人控制现象产生的原因,包括代理人与委托人的目标不一致,代理人的机会主义行为、代理人与委托人之间的信息不对称等一般原因。还有一些特殊的原因,如主管单位的超弱产权控制、激励不足、监督约束不力等导致内部人工作缺乏动力,以及内部人利用事实上的控制权给自己谋求利益,损害国有资产,导致国有资产的流失。

解决产权模糊与治理缺陷问题,重点要考虑以下两个问题:

首先必须理顺报业组织与主管单位以及政府之间的关系。其中关键是要做到产权清晰与政资分离。

产权清晰是指明确报业资本的所有权主体,将所有权主体人格化,建立健全的所有权约束机制。按照循序渐进的原则,目前首先要将报业组织法人财产权与所有权分离,让主管单位只行使资产所有者权利,而由报业组织经营者行使法人财产权利。在以后条件成熟时,可仿照国有企业的产权改革,成立专门的报业国有资产管理机构,集中行使所有者权利。

政资分开主要是指将政府行政管理职能与国有资产的管理职能分离。2003年《关于落实中办、国办〈关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行,减轻基层和农民负担的通知〉的实施细则》在坚持主管主办制度前提下,提出“管办分离”的原则,即党政机关与原所办报刊实行“财务分离”、“人员分离”、“发行分离”。主管部门的职责只限于监管舆论导向与出版质量、监督国有资产的保值增值、防止国有资产流失、任免报社主要负责人三项。“管办分离”的重要意义是让党政的行政权力退出报业经营,在推动政资分离上走出了重要的一步,为建立现代报业组织制度确立了必要的政策基础与制度背景。但从主管单位的三项职责看,政府的行政管理职能与国有资产的管理职能是并存的,体现出政策的过渡性质。

其次是建立和完善法人治理结构,理顺内部利益相关者的权、责、利关系,建立现代报业企业制度。

现代报业组织制度包括产权制度与治理结构两个方面。建立现代报业组织制度就是在坚持社会主义公有制的条件下,使产权制度与治理制度独立。产权制度独立是治理制度独立的基础。对于国家所有的报业组织来说,由于属于单一的国有产权,难以做到产权独立,其治理结构的独立性也难以做到,只能再考虑一些特殊的制度设计使其尽可能保持独立,以保证权、责、利的平衡。

对于单一国有产权的报业组织可以考虑实行双重委员会制,设立社委会和监事会。监事会代表出资者对公司进行监督和控制,监督报纸坚持正确的舆论导向与出版质量,监督国有资产的保值增值,但不直接参与报业经营管理活动,也不干预日常经营活动。监事会由上级党委和主管单位委派的代表、本单位职工和外部人士组成。社委会主要行使法人财产权,对报业组织的重要事项进行决策,最大限度地反映治理上和经营运作上的独立性要求。社委会组成人员由监事会代表国有资产监督委员会批准。这样通过设立监事会弱化政府及主管单位对报业组织的行政控制。社委会下设编委会与经理会,由总编辑与总经理负责,经营活动与采编活动分开。

国有产权的报业组织也可以实行投资主体多元化,对报业组织进行股份制改造,将一元的国有产权制度转变为多元的国有产权制度。由政府控股,其他投资主体可包括系统内国有传媒、系统外国有企事业单位。不同的投资主体可以按照投资比例派出代表进入监事会,由监事会选择经营管理者。非系统内国有资本委派代表进入监事会,既能行使所有者的权利,又符合现行政策中“投资方不参与宣传业务与经营管理”的规定。这样既可以做到政资分开,形成法人治理结构;同时又可以通过产权的市场交易,让产权顺畅流转,实现资源的优化配置,提高资源的配置效率;而且,通过投资主体行使“用手投票”的权利,对经营者产生一定的约束力。另外,除了由政府直接绝对控股以外,也可以考虑其他控股形式。

激励与约束机制也是法人治理结构中的重要问题。对经营者激励的关键是把其收入报酬与经营绩效联系起来,让人力资本作为生产要素进入分配,按照知识贡献的大小,让经营者分享部分剩余索取权,从而激发其努力动机,使人力资本成为报业发展的强劲驱动力。可考虑的激励方式包括:与经营绩效相联系的年薪制;给予经营者一定的利润分成、延期奖金、股份、股份期权等长期激励性的报酬。对经营者的约束机制在于强化监督,如完善和规范治理行为,保证监事会的独立性;优化监事会的成员结构,让专家进入监事会,强化监事会的监督能力;通过外部的产权流动,让投资者行使“用手投票”或“用脚投票”的权利实现对经营者的监督与约束等。建立可追溯个人责任的制度,通过有效的机制,对报业组织经营者的渎职行为进行惩罚。

另外还有一个重要的问题是如何解决中间代理人的监督激励问题。可以预见,在“管办分离”的情况下,主管单位无法从下属报业组织获取经济效益,对资产监督的动力可能会进一步下降。根据张维迎、李笠农的结论,解决报业经营动力问题的最佳选择是用完全合约来构筑报业资本的委托代理关系。因为合约越完备,合约的履行过程就越不需要委托人的监督。如何缔结完备的委托代理合约,这是报业体制改革所必须考虑与探索的问题。

总之,要发展我国报业组织的核心竞争力,必须有系统、配套的体制改革与制度安排,解决报业发展的权力与动力问题,让报业组织在保证正确舆论导向的前提下,成为真正的法人实体与市场主体。

〔作者单位:清华大学文化产业研究中心〕

【注释】

[1]魏永征:《新闻传播法教程》,中国人民大学出版社, 2002年,第309—310页。

[2]华人媒体:《媒体动态参考》, 2002年第14期。

[3]刘波:《做强中国报刊业的思考》,《国际新闻界》, 2002年第3期。

[4]孙五三:《批评报道作为治理技术——市场转型期媒介的政治——社会运作机制》,《新闻与传播评论》2002年卷,武汉出版社, 2003年,第123页。

[5]陈力丹,《关于媒介资本的几个问题》,《新闻与传播评论2001》,武汉出版社, 2002,第183—184页。

[6]徐光春、石宗源、李从军:《中国新闻出版广播影视业改革谈》,《中华新闻报》2002年12月17日。

[7]常永新,《传媒管制与传媒集团公司治理模式的构建》,《南开管理评论》, 2003年第1期。

[8]张维迎,《公有制经济中的委托人—代理人关系:理论分析和政策含义》,《经济研究》1995年第4期。