乡村社会法律传播的组织渠道及其断裂

一、乡村社会法律传播的组织渠道及其断裂

自20世纪80年代以来，国家正式的法律制度开始大规模地进入乡村社会，即所谓的“送法下乡”。经过20多年的普法实践，在我国农村已经构建了比较完整的法律传播体系。这是一个自上而下国家推进型的传播体系，以政府组织的运动式普法为主，基本沿袭了新中国成立以来所形成的一套宣传方式和宣传路径。

目前J市对农普法宣传常用的传播方式以组织传播为核心，依附自上而下的组织体系开展，主要方式有：依托各级行政组织进行农村普法设施和资源建设，普法宣传栏、普法标语、法律书屋、法治文化广场/大院、村法制活动室以及普法大篷车等；组织开展群众性、非固定化的法律宣传活动，包括法律赶集、法律志愿者行动、现场咨询等各种形式的送法下乡；通过组织渠道开展法律培训，包括以会代训等；建立民主法治示范基地、示范村等。首先我们针对对农法律传播常用的组织传播方式及其在农村的传播效果进行了调查。

1.组织媒介：偏重阵地，弱化传播

普法宣传栏、普法标语、法律书屋、法治文化广场/大院、村民法律学校、法律咨询服务室以及普法大篷车等诸多普法宣传设施，被普法工作者称为“普法阵地”，实际上这些可以宽泛地视为传播学中的“媒介”，即传播渠道，它们将传者、讯息和受众相互连接起来。普法阵地建设是农村普法工作者的重点工作之一，截止到2009年10月，J市的328个村、社区全部建起了有书柜、有标牌、有藏书、有阅览设施的“四有”法制书屋，村、社区服务中心外也基本都有普法宣传栏，各镇基本都有悬挂法制戗牌或挂图的“法治一条街”等，不定期会有法治大篷车流动宣传。

在我们的调查中，53.7％的村民称村里有普法宣传栏，27.2％的人表示村里没有普法宣传栏，另外19.1％的人不知道是否有普法宣传栏；表示经常阅读普法宣传栏内容的仅占8.9％，偶尔看一看的占26.4％，不知道有宣传栏或者知道有但从来不看的约占64.7％，超过半数。

曾看过宣传栏的村民中，84.9％的人表示观看的原因是路过时顺便看看，而看过的村民中约40％的人认为能从中学到有用的法律知识。但仅11.9％的人同意宣传栏内容新鲜有趣。而不知道或从不看宣传栏的村民给出的原因中，42.9％的是太忙或长期不在家，没时间看；14.3％的表示“看了也不管用”。访谈中也有农民表示不看的原因主要是：“跟自己没有关系，闲着就看看电视、打打牌，没人专门去看宣传栏。”

图6-1　常用对农法律传播渠道的接触情况统计

图6-2　关于村民对普法宣传栏知晓程度的统计

图6-3　关于农民对普法宣传栏不感兴趣原因的统计

与普法宣传栏相似，也是仅仅刚过半数的（52.8％）村民知道有宣传法律的标语口号和戗牌，但也有47.2％的村民没见过或不知道有。仅12.6％的受访者认为标语口号的宣传很有效。其余受访者普遍认为效果很小，乃至于完全无效。不过标语口号作为被长期沿用的宣传手法，31.7％的受访者认为标语口号至少能起到创造知法守法的氛围，其中36.2％的人认为能一定程度上起到宣传法律的作用。但在见过宣传标语口号的村民当中，也有接近半数的（46.6％）认为普法标语口号主要是为了应付上级检查。

而法制书屋作为“农家书屋”工程的一部分，得到了较高的重视，也是上级检查普法效果时重要的考察指标。在我们在各村镇的走访中确认了几乎每个村都在村委会驻地设有一间“农家书屋”，但书屋利用率不高。仅有20.4％的受访者表示自己村里有农家书屋，79.6％的受访者说村里没有或不知道有农家书屋。知晓度仅有五分之一，对书屋的利用率就更加微乎其微。此次调查结果显示，知道书屋中法律方面的书籍的受访者仅有11.8％，曾经从书屋中借阅过法律图书的有3.7％。据我们了解这些曾经借阅图书的大部分都是村干部或退休干部。由于农家书屋就设在村委会，村干部借阅方便，而普通村民与村干部联系不密切，没有事情平时很少主动去村部，因此对设在村部的农家书屋接触很少，知晓率和利用率却不高。另一方面，普通村民受文化素质的限制，除了上学的学生，较少有读书的习惯，闲暇时间更多用在看电视和打牌等休闲娱乐上，超过57.6％的受访者认为：“老百姓平时不看书，农家书屋形同虚设”。

图6-4　关于农民对法律书屋知晓度的统计

不过，令人欣慰的是，在少数接触过农家书屋的村民中，对农家书屋更趋向于正面评价。其中63.6％的认为农家书屋方便老百姓学习法律知识，75.8％的同意“每个村都应该有一个学习法律的书屋”，另外约33.3％的农家书屋接触者认为还存在书屋中藏书太少，想要看的书找不到等情况。

在J市，“法治文化广场/法治一条街”通常会悬挂一些法治宣传成果，设置一批宣传展板、橱窗或挂图、黑板报等，展示的内容与普通的宣传栏差别不大，集聚宣传的效应并不明显；并且受自然和人为损坏，不少宣传橱窗、广告牌等都已经陈旧破损，维护成本较高。在访谈中绝大部分村民不知道有所谓的“法治文化广场”或“法治一条街”，甚至几位正在广场上活动的受访者都表示：“有时在这里跳跳舞，坐一坐，不知道叫什么广场，也没看过有没有宣传栏”。普法大篷车在农村的接触率则更低，在10余个乡镇的访谈中，只有两位受访者表示“听到过大喇叭的宣传车，不过车子一会儿就开过去，开远了，也听不明白讲的什么”。

图6-5　关于农民对法制书屋（农家书屋）评价的统计

农村普法阵地建设，目的是为了将法律传播的媒介延伸到村民生活中间，近距离地、有阵地可依地传播法律信息和法治文化。普法阵地建设具有物质实体，是在验收考评中能够直观可见的普法成果，受政绩考核和经济利益的驱使，全国各地大都热衷于硬件建设，轻视软件建设，不讲究硬件的适用性和传播技巧。近年来各地纷纷建立法治文化一条街、法治文化广场、法治文化大院等。但是从实际调查结果来看，这些阵地普遍遭遇了“有阵地无传播”或“强阵地弱传播”的窘境。

有传播渠道不代表传播能顺利实现。板报挂图、宣传栏、宣传车等是传达党和政府方针政策的传统方式，在行政力量对农村控制力较强的时代，也曾发挥过很好的宣传效果。但是这些媒介传播范围受到地域的限制，属于组织内传播的小型媒介，媒介的信息承载量很难与广播、电视、报刊的大信息量相比较。比如倡导村级统一征订悬挂的法治挂图，两个月或更久才更换一次，不但信息量有限陈旧，而且存在脱落、污损等问题。在上述阵地上的传播基本沿用了过去的宣传话语体系，多是一些口号式的、排比式的、说教式的政治话语，陈旧的符号系统形式僵化，语言死板，内容空洞，言之无味，与时代、群众、生活脱节，受众很容易产生接受疲劳、心生厌烦甚至逆反心理。这也是很多受访者对街道上大幅的标语口号视而未见的重要原因。

因此，从某种意义上讲，有限的知识供给能力、单调的传播手段、浓厚的宣教意味，是影响这些普法阵地传播效果的重要障碍，在当今丰富的信息环境和农村社会文化环境下已经很难吸引农村受众的注意力。

2.组织活动：千线一针，基层脆弱

目前J市的普法网络是一个自上而下的市、镇、村三级组织传播网络，普法机构、普法阵地、普法队伍基本依附各级行政组织而建立，并由法律行政机关主管，层层向下推进。国家普法规划是需要在全社会推广的公共政策，组织传播成为官方法律传播者首先考虑和最为依赖的核心渠道。组织传播通常采用发公文、召开会议、发放学习资料、讲习授课、开设讲座、举办咨询会等形式。本次调查主要针对性地了解了农民对法律培训活动、现场法律咨询等组织传播方式的了解、认知、满意度评价以及后续参与意愿等。

图6-6　关于农民对现场法律咨询活动态度的统计

调查中15.9％的受访者知道本乡镇或者J市举办过法律培训活动，33.7％的受访者表示从未举办过法律培训活动，50.4％的表示自己根本不清楚是否举办过（见图6-1）。其中，每次举办法律培训活动都积极参加的受访者，仅有5人，均为村干部，占全体受访者的2.0％；偶尔参加过一两次的有10人，占总人数的4.1％，其中包括有退休干部，也有在村委会旁边小卖部的老板等跟村干部交往较多的村民。可见，目前开展的各种法律培训活动在村民生活中接触度极低，仅仅能够抵达村干部，或少数跟村干部关系比较密切的村民。

调查中，我们了解到有些村一年难得组织一次法律培训，J市G镇一位中年村干部在家里接受我们访谈时坦言：

“一般都是党员干部参加，普通老百姓不愿意来，听说有的地方还给钱求老百姓参加；老百姓都忙着挣钱，有本事的都出去了，剩下的都是文化不高的，去了也听不懂；找一个懂点法律的人来讲也很难，村干部文化水平也不高，只能念念法律条文，和平时开会一样，熬到点算数。”^[5]

目前农村基层普法骨干大多是村组党员干部，受自身文化素质限制，虽参加乡镇培训，但基础差、时间短、培训内容单一、自身对法律理解不深及法律素质不高，因此很难回到村里开展更有效更生动的普法培训。参与过法律培训的受访者（6.1％，14人）中，5人是上级强制要求参加，1人是因为村里给钱才参加，1人表示是闲着没事随便听听。可见即使参加培训的少数人，对法律培训的主动性、积极性也不高。考虑到对法律培训内容和形式的满意度调查因为参与者数量太低（14人），并且大多数是村干部，其意见的客观性、代表性有待商榷，此部分数据我们不予分析。

除了法律培训，“送法下乡”也是当前农村较为常见的基层普法组织活动形式。“送法下乡”与轰轰烈烈的“文化、科技、卫生三下乡”类似，一般由法律行政部门主导，多部门配合，举行仪式性的赠送普法书籍、挂图活动，或者搞搞文艺演出，或者在市集、车站、广场等流动性较强的地方开展现场法律咨询、普法资料发放等。事实证明，送法律图书进村、文艺演出等活动仪式性强，更多的是为了宣传报道，对传播法治文化和法律知识效果不大。“法治赶集”，即现场普法咨询活动，这是全国各地送法下乡普遍采用的一种形式。调查中21.5％的村民知道本乡镇或J市举办过现场法律咨询活动，78.5％的认为没有举办过或者不知道是否举办过。而亲身参加过现场法律咨询活动的仅有14人，占总体样本数的5.7％。与法律培训活动相似，现场咨询活动的知晓度和参与度也都非常低。参与过的14人倾向于对现场咨询活动作出肯定评价，他们中超过70％的认为现场法律咨询活动可以现场咨询专家、可以向现场的领导求助、并希望能在更方便更近的地方举办，超过90％的（13人）希望能定期举办，一年多举办几次。

现场法律咨询活动的劣势是随机性太强，被很多村民称为：“来时一阵风，过后一场空”。确实有法律疑问的村民可能碰不上咨询，碰上的村民可能没问题要咨询因此不感兴趣。一位参加过多次现场咨询活动的普法工作者介绍说：

“我们市组织去镇上、村里做普法活动，比如说搞咨询发发材料，我们发的普法材料那些老头老太太都抢着要，还说：‘你多给我点，我拿回去卖卖（废纸）。’老百姓对法律知识可能没什么兴趣。我们后来想了很多办法。上次环保局做普法，发的环保袋、购物袋，还有发牙膏牙刷的，那现场人挤得海海的！冲着东西来的，你再顺便把传单发给他。发了传单他们看不看也难说。”^[6]

由此可见，有时候不得不利用农民的趋利性才能发放宣传材料，是法律传播主体在农村受众缺乏接受意愿时不得不面对的尴尬。而自上而下国家推进是我国政府长期沿用的组织动员和推广宣传策略，已经形成了一整套熟练、惯性的宣传方式和宣传路径。但在目前的农村普法宣传中组织传播面临前所未有的困境，主要是因为两个方面的原因：传播主体自身动力不足；在基层组织上传播链条断裂。

其一，传播主体动力不足。

通过下达文件和召开会议等方式，上级制定的公共政策能在高度整合的行政系统内迅速地传达、贯彻和执行。但在农村地区，行政体系难免呈现出“倒三角”的组织结构的问题，上面做组织工作的人多，但是在农村基层具体实际操作的人少。

一位从事农村普法超过6年的政府工作人员在访谈中说：

“对农普法的工作市司法局也在做，但是很少，主要的工作实际上大部分是乡镇的司法所在做。比如说J市司法局有30多人，扬州市的更多，但下面真正跟农民接触的乡镇有的只有三五个人，有的只有两三个人，有的镇其实只有一个人。虽然名单写出来有好几个，但是有的到村里当副书记去了，有的调到别的单位了，只有编制留在那里。还有的可能身兼数职，比如他当着司法所副所长，还兼着综治办主任，有时候可能挂着一个安全生产之类的，这样的身兼数职的也不少。”^[7]

在乡村社会，行政组织难免呈现出所谓的“上面千条线，下面一根针”的局面，部分乡镇在人员编制和机构职能上相对软弱：一方面法制教育（法律传播）缺少地方性法规，没有刚性的工作机制，也缺乏硬性的科学的考核约束办法。有些地方虽然把普法作为综合治理考核、文明创建考核、绩效考核的内容之一，但是所占考核分数比例很小，而且几乎没有可以具体操作化的考核方法。

例如，一位基层普法者向我们提及上级到村里抽查普法效果的场景：

“一位领导跑到人家门口问一个老大爷：你知不知道五五普法？老大爷就一脸糊涂，不知道领导说的什么。实际上，四五普法、五五普法只是政府进行普法的简称，对老百姓的没什么用处，农民不知道这个说法，不代表他不懂法，也不代表我们没做普法工作。”^[8]

实际上，在行政组织中，考核标准很重要，某种程度上是对下级工作方向的指导。考察的是政府普法工作是否有实效、老百姓的法律意识是否在逐步提高。然而不恰当的考察评估体系，常常导致对农传播行为的变形，特别是在行政体系的末梢，如乡镇和村庄级别上，人少而事杂，出现过搞好“普法关”不如搞好验收关这样的现象就不足为怪了。现在的考核主要是看档案材料，比如是否每年有两次会议记录，有没有法律培训记录，有没有普法中心户名单。乡镇司法所和村级组织人员有限，而日常负责的事情又很多，再加上还有人民调解、乡镇中心工作（沿江开发、征地拆迁）等需要配合，因此法律宣传相对来说是很弱的一块，只能搞几场大型活动，发发材料，主动传播的动力不足。

一位村干部访谈中就表示：“上级有什么要求要宣传哪个法律了，就会送过来一堆材料，我们在村里找几个人发一发材料。别的我们也做不了。”由于组织传播是上级压力型机制，其重要的缺点是传播主体自身动力不足。因此，上述组织传播行为的低到达率和低效果反映的不仅仅是法律信息到达农民的“最后一公里”问题，更深刻的是在传播者方面，由于自身传播动力不足，甚至导致“最初的一公里”都没有迈出。

其二，基层传播链条断裂。

在传统高度整合的总体性社会，农民被严格固定在土地上和组织中，公共政策等经过国家行政体系的层层下达，最终可以到达几乎乡村的每一个人，它利用了高度集权的科层制组织结构，将自上而下延伸到村级单位的政府权力作为法律信息传播管道，其中最后的传播节点是村委会、村党组织。村干部是真正与村民接触的“一线普法工作者”，无论是发放书籍材料、张贴标语横幅、更新板报橱窗，还是组织农民培训、调解矛盾纠纷，都是村组织来最终执行，可以说村级组织是“千线一针”的组织传播系统中那枚最终需要刺入乡村肌理的绣花针。但在调查中，我们很容易发现，这枚针——组织传播的最后一环，在流动性逐渐加强、经济和社会生活急剧改变的农村，断裂了。

特别是村镇合并后，很多行政村是由原来附近几个村子合并而成，范围比较大，结构更松散，几个村庄的村民相互之间也不熟悉。并且废除农业税费后，村干部与村民联系越发弱化，除了代收合作医疗保险、协助财政发放粮食良种补贴等，日常工作中几乎没有与农民频繁接触的必要和可能，村务规范化管理、发放资料被当做村干部的中心工作来抓，村民一方面对村干部的不作为不满，另一方面越来越多的农民外出经商打工，经济生活重心向外转移，青壮年农民很多“户在乡下，人在城里”，对村庄公共事务不感兴趣。

如J市大桥镇乔梓村，位于沿江开发地区，有不少村民在附近的钢管厂等企业打工，村委会大院一半租给私人企业，村委会办公小楼里空空荡荡，旁边的小卖部里有四五个恰逢休班聚在一起闲聊的农民三言两语道：

“村委会我们几年也不进去一次。村里也不开大会，没什么普法活动，现在有很多群众就是换了村干部他也不知道，路上走，碰见了也不认识，比如我们村和隔壁村并成一个村了，我们村的不认识他们村的干部，他们村不认识我们村的干部，路上各走各的谁也不知道是不是村干部。”^[9]

可见，当前乡村干群关系成为一种较为淡漠且不太信任的关系，不是“鱼与水”而是“油与水”的关系，形成传播渠道的断裂。正因为此，自上而下的“法律进农家”，实际上很难到农家，基本上在村级甚至乡镇一级就止步了。有学者指出，“在‘乡政村治’治理体系建构过程中，会议系统已经在乡村的政治传播中失去效用，取而代之的是逐步发展起来的现代大众传播媒介，主要是广播和电视”^[10]。在农村的法律传播中，这个结论同样适用：组织传播渠道在农村法律传播中出现传受双方的严重断裂，信息难以通达，反而是以电视为主的大众媒介起到了潜移默化的传播效果。