* 基金项目：国家自然科学基金项目（71103101）；国家社会科学基金后期资助项目（14FGL012）；中国博士后基金项目（2014M560491）；浙江省中青年学科带头人攀登项目（PD2013076）。
一、引 文
20世纪80年代，由美国刮起的“服务外包”旋风迅速蔓延至英、法、日等发达国家和地区，成为全球公共治理的新潮流。随着各国行政体制改革的不断深入，公共服务外包的治理手段逐渐被诸多国家采用。政府部门为社会公众供给优质化公共服务，势必寻求引入市场竞争机制，从而将政府自身的非核心服务以“合同外包”的方式，委托于第三方［非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）、志愿组织等］，旨在进一步地缩减公共财政开支，提高政府的行政服务效率，以便政府有足够的精力投入到政治、经济、文化与社会生活中。受西方国家改革经验的影响以及我国服务型建设的内在要求，近年来我国公共服务领域合同外包呈现出显著增长的态势。2009年1月，国务院办公厅《关于促进服务外包产业发展问题的复函》（国办函〔2009〕9号），确定了北京、天津、上海、杭州、宁波、厦门、广州等20个城市为中国公共服务合同外包示范城市（张钱江和詹国华，2011）。尽管各级政府纷纷将公共服务外包给私营部门，但是合同外包的效果可谓好坏不一，合同外包是否能够有效降低交易成本，有待进一步考察。本文以制度经济学中的交易成本理论为分析框架，通过探讨公共服务合同外包过程中交易成本的构成及其影响因素，同时借鉴西方发达国家控制公共服务合同外包交易成本的实践经验，剖析了降低公共服务合同外包过程中交易成本所存在的问题，并提出了具体的解决方案，以期推动公共服务合同外包的科学化与有序化。
二、公共服务合同外包中的交易成本
（一）公共服务合同外包中交易成本的界定
交易成本即为达成交易所形成的成本，包括人力、资本、时间层面上的费用等。但在实际交易过程中，不同交易所致的交易成本也不尽相同，从而造成了界定和核算交易成本的困境。从学术层面来看，对交易成本的研究存在诸多理解。最早提出交易成本的概念当属罗纳德・科斯（Ronald Coase）。科斯认为，但凡市场交易的发生及运作，必然会形成成本的累积过程，因而从逆向观点来看，交易成本的发生也决定了交易合同的存在。公共服务合同的订立、执行以及后期监督等外包流程，都在一定程度上产生交易成本。另外，公共部门或政府除了需支付给公共服务供给商的外部成本外，还需要一定的费用支撑自身内部管理部门的运作，即内部管理成本，其归属于公共服务合同外包的交易成本。从上述分析可知，在公共服务合同外包过程中，不管是在公共部门外部产生的市场交易费用，还是公共部门内部之间的管理费用，统称为公共服务的交易成本。因此，当公共部门的内部管理成本小于外部合同交易费用时，公共部门选择内部生产；这种公共服务供给方式会随着内部管理成本的增高而有所转变。当公共部门的内部管理成本随着公共服务供给规模的不断扩大而有增高趋势，直至超过外部合同交易所致费用边界点时，公共部门会选择通过市场合同外包方式来获取公共服务的供给资源，这就是公共服务合同外包的边界形成（张达凯，2009）。正是在这种情况下，合同外包成为公共部门提供公共服务时减少成本的有效选择方式。
诺贝尔经济学奖获得者、经济学家威廉姆森（Oliver Williamson）认为，交易成本与交易过程存在着密切的联系，交易过程的特性可分解为三个维度：资产的专用性、交易的不确定性和交易频率。图1是企业外包的决策过程和交易特性分析，它根据交易过程中的三个维度来反映企业外包或内部生产决策的关系。交易频率、交易的不确定性、资产专用性越高，企业需要消耗的交易成本就越大，企业就不适合外包；反之，企业选择外包将减少交易成本，提高企业的核心竞争力。
公共服务合同外包中的交易成本与私营部门外包中的交易成本大体相同，政府在与第三方组织（NPO、NGO、志愿组织等）之间的合同交易也必然会产生成本，即交易成本。公共服务合同外包是指公共部门在自费的情况下引入市场竞争机制，将非核心服务外包给私营部门，旨在降低公共部门自身的交易成本，进而提高公共服务供给的效率和质量。但在此必须明确一点，公共服务合同外包能否真正降低供给公共服务过程中的交易成本以及减少政府的公共财政开支，这需要对公共服务合同外包中所投入成本与产出所得的价值比进行权衡。倘若投入大于产出，则不适合服务外包；反之，那么就可能达到供给优质化而又高效率的公共服务。
图1 企业外包的决策过程和交易特性分析
（二）公共服务合同外包中交易成本的构成
与企业经营成本不同，政府通过公共服务合同外包所支出的费用不仅来源于公共服务的生产成本，还必须要考虑在外包交易过程中产生的一系列交易成本，这对公共服务外包能否降低政府的财政开支至关重要，而这也是公共服务是否实行合同外包的重要参考指标。借鉴威廉姆斯对交易成本的总结概括，笔者认为公共服务合同外包中交易成本的构成大体可分为：事前交易成本、事中交易成本、事后交易成本及其他交易成本四大类。而事前、事中或事后交易成本的区分主要是以合同签订的过程来划分。
1.事前交易成本
所谓事前交易成本，是指公共部门将公共服务外包给私营部门之前所做的前期准备产生的费用，即搜索与信息成本，是通过搜索大量信息，寻找信誉好的、具有核心竞争力的公共服务供应商所花费的成本。此外，还存在政府为了评估公共服务供应商的资质所花费的费用，例如政府在公共服务合同外包决策前会对供应商进行审核，看其是否具备相关的专业技能。
2.事中交易成本
事中交易成本是指在公共服务合同外包交易过程中所产生的交易成本。事中交易成本主要分为合同外包的交易双方在协商议价过程中所产生的沟通成本以及后期谈判流程完成后的决策成本。
（1）沟通成本。由于双方在协议议价的过程中会消耗大量的人力、物力和财力，如果公共部门对公共服务承包商期望越高，沟通的次数可能越多，所需花费的沟通成本就越高；反之，则越低。由此可见，合同外包双方的有效沟通势必能为公共部门节省部分开支。然而沟通成本不仅仅局限于公共部门与公共服务合同承包商之间的外部沟通成本，还包括公共部门内部沟通的成本，例如政府内部相关部门之间的有效协调就能降低沟通成本。
（2）决策成本。双方谈判完成后，公共服务合同就进入决策阶段，公共部门会选择更适合外包的公共服务合同承包商。此阶段将面临核算合同外包的决策以及签订合同所需的成本（黄新华，2003），即决策成本。在公共服务合同外包过程中，决策流程是公共服务能否成功外包的关键所在。从实践经验来看，恰当的决策流程能进一步降低外包风险，同时降低交易费用的发生概率。
3.事后交易成本
事后交易成本是指在公共服务外包合同完成后所产生的费用。在交易完成之后，主要来源于监督费用以及因某些不可抗力的风险而产生的交易费用。
（1）监督成本。公共服务外包的监督不仅包括政府对公共服务承包商的监督，同时也包括政府对自身体系内部公共服务人员的监督。为了保障公共服务合同外包交易过程中社会公众的利益不受侵害，政府有义务对内部公共服务人员的自身行为加以制约，同时对公共服务承包商施以外部监督。但是无论政府采取何种监督形式，监督必然会产生成本（许义生，1996）。因此，监督成本在公共服务合同外包过程中是不可避免的，选择合理合法的监督方式有助于弱化监督所产生的成本，从而降低事后交易成本。
（2）过失成本。公共服务合同外包过程中，某些过失流程的设计或者操作会造成公共服务质量或效率的下降。为了保证原有的公共服务质量或效率，必然需要投入更多的人力、财力和时间成本来对过失进行弥补（郭向勇， 2008）。
4.其他交易成本
除服务外包交易过程前后所产生的一系列交易成本外，由于外部环境的不确定性因素，公共部门在公共服务合同外包的过程中还存在一些隐藏性的交易成本，如寻租成本、违约成本、投机成本等。
（1）寻租成本。寻租成本也被认为是腐败成本。近年来在人的自立性动机的驱使下，公务人员利用公共权力来谋取私利现象仍然存在。在公共服务合同外包中，为达成该公共服务质量及效率规定的所谓进度，有可能会造成相关公共服务指标未达成，公共服务承包商为了免其职责很可能会向相关公职人员行贿。因此，寻租成本可能发生于从招标阶段一直到履约完毕的整个过程（黄新华，2003）。
（2）违约成本。环境的不确定性致使合同外包交易成本的增加，这可能是由公共服务合同交易双方因违反合同规定所产生的。当公共服务承包商在交易过程中违约，公共部门需要花时间与精力去沟通协商、寻找法律援助，更有甚者需要重新寻找合适的新承包商继续完成该外包公共服务。在这个过程中，公共部门所费的时间和精力都是违约所造成的成本。反过来看，当公共部门在公共服务合同外包交易中有违约责任时，势必会对公共服务承包商造成更大的财政压力并产生新的交易成本。
（3）投机成本。公共服务合同外包双方为了各自利益采取不恰当手段与渠道所花费的成本，这是投机主义的重要表现形式。在公共服务合同外包交易中，投机风险主要来源于公共服务承包商，这需要政府部门花费更多的精力去监督承包商在公共服务外包中的供给行为，进而造成交易成本居高不下。
三、影响公共服务合同外包中交易成本的因素
公共服务合同外包过程中存在大量的交易成本，由于内外部错综复杂的诸多因素，从而造成其交易成本的“痼疾”仍存于合同外包过程。经多维度的实践与分析，进而从交易成本的基本特定因素、外部环境资源因素以及人的因素等三个方面，剖析公共服务合同外包中的交易成本，以期为后续选择交易成本的治理路径提供可靠依据。
（一）特定交易因素
1.资产专用性
资产专用性是指特定资本转为它用的程度。高资产专用性意味着具备特定用途的资本，如转为它用则会降低其原有的价值，甚至失去价值。因此，在公共服务合同外包的过程中，高资产专用性的不可替代性与特殊性，使得部分公共服务承包商在投标过程占据了竞争优势，更有甚者会存在一些“敲竹杠”的现象，这是由于政府部门与其他公共服务承包商签约需要花费相同的资本。在此情况下，更换承包商有可能会增加公共服务合同外包中的外部交易成本。由此可见，在合同外包的过程中，资产专用性越高，需要花费的成本也就越高，越不利于外包；反之，则降低了外包中的交易成本，有助于服务外包的执行。
2.交易频率
交易频率是指交易发生的次数（田小平，2011）。资产专用性越高的服务就越需要通过高频率的交易来有效地控制成本，原因在于公共服务合同交易频率低，容易滋生投机风险，从而导致交易成本增加，而高频率的交易会使服务外包双方达到一定的相互默契度，实现专业的治理，从而降低了交易成本。对公共部门来说也是如此，政府要想提供稳定而有效率的公共服务，合同双方需要达成长时间的合作交易。
3.交易不确定性
不确定性是指交易过程中存在风险的可能性。由于人的有限理性，人们无法事先预知未知环境中存在各种风险的可能性。就公共服务合同外包而言，可能存在的不确定性如下：①由于官员腐败导致的“寻租”行为；②承包商的违约行为；③合同内容的不确定性；④其他外部环境存在的各种不确定性因素等。因此，伴随着交易过程中不确定性因素的不断增加，交易成本也会随之增加，从而不利于公共服务合同外包行为的再继续。
综合上述三种因素，对交易成本的特定因素进行分析，可以以资产专用性、交易频率以及不确定性为要素，构建公共服务合同外包中控制交易成本的理论模型（图2）。
图2 公共服务合同外包中控制交易成本的理论模型
（二）市场环境资源因素
不可否认，尽管目前我国公共服务合同外包产业取得了较为良好的成效，但仍然存在一些盲区与攻坚点，比如如何有效地控制公共服务外包中的交易成本———市场环境因素。所谓市场环境因素主要是指影响公共服务合同外包产业竞争力的软环境（李丹丹，2012）。笔者主要从市场竞争力与人力资源储备两方面来剖析。
1.市场竞争力表现不够
为了合理控制公共部门合同外包中的交易成本，公共部门通常运用的手段是对公共服务合同外包的承包商进行资格与供给能力的评估。因此，从这一点来看，规模大的第三方（承包商）占据了竞争优势，在合同外包流程中处于主导角色。然而，目前中国的公共服务外包行业仍存在一定劣势。根据加拿大政府大型外包项目的操作经验，一般3500～4000人规模的承包商才能拿到大的订单合同，而中国大部分服务外包企业规模普遍偏小、实力较弱，缺乏承接大型项目的能力（王传言，2011）。总之，中国在公共服务外包行业缺乏大型的具备国际化外包资质的承包商。
另外，中国公共服务外包发展起步较晚，具有管理才能、能够独立自主开拓市场的服务外包中高端专业适用人才十分缺乏，承包商要花费较长时间和较高成本对相关人员进行培训，才能使其上岗工作，而具有优秀管理能力、丰富工作经验并了解国际惯例的高层次人才更是难以寻觅。
以上两点降低了公共服务合同外包行业的市场竞争力，同时增加了服务外包中的交易成本。
2.人力资源储备不足
随着行政体制改革的不断深入，政府既要降低公共财政支出，又要保障向社会公众提供相应的优质化公共服务，因而政府部门需要将公共服务外包给第三方。伴随着公共服务合同外包规模的快速增长，作为第三方的承包商对公共服务生产人才的需求也不断增大。中国虽然人口众多，但仍存在服务外包行业缺乏高端人力资源的现象。在这种状况下，企业需要花费高额的费用寻找专业对口的高端技术人才，从而加大了公共服务合同外包中的交易成本。
（三）人的因素
1.有限理性
由于市场环境的错综复杂，公共部门在交易过程中必然面临诸多的不确定性，势必会增加交易成本。其次，在公共服务合同外包决策过程中，公共部门或者公务人员对事物的认知能力是有限的，会存在信息掌握不足或信息获知的不对称性，造成合同决策过程中相应成本的大幅度增加。正如威廉姆森（2002）所说：“理性有限是一个无法回避的现实问题，因此就需要正视为此所付出的各种成本，包括计划成本、适应成本，以及对交易实施监督所付出的成本。”
2.机会主义行为
机会主义行为是指行为者为了谋取个人利益而隐瞒信息，从事以公谋私的行为，试图从中获得更大的利益，例如违约行为、投机取巧、虚假广告、寻租行为等。公共服务合同外包过程中，除因承包商虚假夸大自身的能力而造成的损失外，在体系内部也可能因行政部门内部人员的腐败或寻租行为产生额外的交易成本。
3.群众满意度
公共部门在进行合同外包服务过程中，最重要的是通过公共服务合同外包行为，能够真正做到一切为了社会公众的根本利益，而不单是为了降低政府的财政支出以及提高公共服务效率。从这一点可以看出，公共服务合同外包中的交易成本与客户的期望满意度也存在一定的关系。政府在将一项公共服务外包给私营部门的过程中，如果政府花费的成本越高，寻找到资质较高的专业企业进行外包，那么我们得到的服务可能是最好的，这就能提高群众的满意度。但这也不是绝对的正比关系。因此，作为公共服务外包的决策人员，就需要有效地控制这种正比关系（郭向勇，2008），否则，交易成本将大幅度提高，群众的满意度却在大幅度降低。
四、公共服务合同外包中交易成本治理面临的挑战
随着社会公众需求的不断加大，传统的公共服务已无法满足现实需求。近年来政府财政亏空严重，财政压力较大，加上传统公共服务供给效率与质量低下，使社会公众对公共服务产生了不满情绪。2014年两会期间，一些基层的公共服务设施建设成为热门话题。比如“厕所革命”，许多著名景点的厕所常出现无电、无水、无人管理的现象，这是政府在对公共厕所的建设与管理方面不到位的体现；再如“窗口纸贵”。种种现象表明，公共部门没有将自身的合法权力真正地为人民服务。
由于西方发达国家通过政府公共服务合同外包方式取得了较为明显的成绩，我国政府也尝试重新定位自身角色，通过借鉴西方公共服务外包的成功经验，真正走向公共服务合同外包的公共服务供给改革道路。对2013年宁波市政府下属40个单位的调查显示，其中有36个单位已经实行了公共服务合同外包方式。但从实践效果来看，合同外包的效果表现得参差不齐，甚至有些公共服务外包比政府亲自提供服务的效果更不理想。虽然公共服务合同外包为政府供给公共服务提供了一条有效的途径，但它不是一帆风顺的。因而，反思当前中国政府推进公共服务合同外包过程中的挑战与问题，有助于公共服务供给方式的再创。
（一）合同外包的相关法律法规不够完善
在推进服务型政府建设过程中，各层级政府颁布了扶持公共服务合同外包的相关政策，出台了一系列条例与办法，但从宏观维度上看，顶层设计中缺乏一部法律或法规对公共服务外包进行明确规定。从境外成功实践经验看，如美国、英国、澳大利亚等均有国家（地区）层面对公共服务外包的立法。以澳大利亚为例，在1997年颁布《财政管理与责任法》和《联邦服务提供机构法》，规定了政府公共服务外包细则（王凌燕，2013）。这部法律的出台，遏制了机会主义者钻法律漏洞的现象，同时也降低了因交易环境的不确定性发生寻租腐败、违约、职责不明确等不良后果的概率。
另外，公共服务合同外包的具体实施内容对交易成本的影响也是关键的，甚至会直接影响合同外包的成败。倘若外包合同内容不明确，即外包内容不确定，会增大外包风险，使得政府不但没能达到服务外包的目的，甚至会给财政带来负面的影响。因此，明确规定外包合同内容十分关键。实施公共服务合同外包的内容包括以下几条：①服务外包的界定和范围，即什么样的公共服务可以外包；②外包合同期限；③费用支付及其形式；④双方责任及义务；⑤违约条款；⑥不可抗力和意外事件等。只有通过法律形式明确规范，降低交易的不确定性，才能促使公共服务合同外包顺利进行，并有效控制交易成本。
（二）政府在外包过程中监督管理不到位
政府将公共服务外包给承包商，事实上加重了政府对外包合同及外包过程的监管职责。公共服务外包在某种程度上只是政府主导的一项对外市场公共服务合同交易。须明确的是，政府需要履行自身对市场监督的相关职责，但在实际的操作过程中，政府监管不到位情形随处可见。 ①监督人员不足。为了减少政府财政开支，政府试图改变传统的“养人不办事”模式，通过减少有效编制人员的方式来实现。但是随着公共服务外包项目的不断增多，人员缺编造成了部分公共服务外包“无人监管”的现象，政府就需要在后期合同执行阶段中增加编外人员投入监管外包过程，这就额外增加了交易成本，同时也无法客观地评价和审视外包过程的公正性和公共性。 ②监管力度不够。公共服务承包商（私营部门）的经营活动是以营利为目的的。有些承包商为了降低自身的经营成本以获得更高的利润，试图通过降低公共服务生产质量或提高服务价格的方式来实现。再加上我国目前外包市场还不够成熟，政府也缺乏相关监督经验，因此还不能对公共服务外包进行全面有效的监督。 ③监督责任意识薄弱。政府将公共服务外包给私营部门，也就相应地将监督责任转移给私营部门，公共服务执行的好与坏同他们无关，反映出政府部门对待公共服务合同外包业务的责任意识非常淡薄，缺乏防患于未然的意识。
（三）公共服务合同外包的承接商整体实力不足
虽然公共服务合同外包实践在中国的起步比较晚，但中国政府的公共服务外包范围和客体对象较大，因而在某种程度上实现了人力资源禀赋以及劳动力成本上的优势，进而促进我国公共服务外包承接业务人员大发展（丁芬， 2013）。但是，中国公共服务外包仍是新兴行业，公共服务承包商的整体实力有限。
首先，缺乏上规模且有能力的外包组织或者企业。由于我国公共服务合同外包的组织或企业在整体规模上呈现不足，与国际领先水平相去甚远，无法形成国际竞争力。目前制约我国公共服务外包行业发展比较重要的因素之一是我国服务外包承包商的现状。以养老服务为例，虽然有敬老协会、敬老院以及志愿组织能承接养老服务，但从实践看，这些组织或企业供给养老服务的能力比较弱，也未形成规模。
其次，缺乏有专业承接能力的外包组织或企业。加快公共服务外包产业的发展，人才是基础和关键。以浙江省为例，2013年全省合同外包总规模达975.94亿元，其中84.63％由中小企业分享，承接政府公共服务总量严重不足，致使公共服务配套政策不完善。浙江省公共服务市场化实践起步较早，尽管制定了社会团体公益性捐赠税前扣除资格和非营利组织免税资格等优惠政策，但手续繁复，需要通过向财政、民政、地税和国税四部门申报通过才能获此资格，导致目前全省只有277个社会组织获得公益性捐赠税前扣除资格，1490多家社会组织获得非营利组织免税资格。同时，各地各部门在实践中，政策整合力度不够，在人才管理、职称评定、专职工作人员社会保障等方面没有形成长效化、制度化的政策体系，存在外包程序不规范、外包合同不严谨、外包对象的人情化等现象，严重影响外包组织或企业承接政府职能转移能力的提升。
（四）公共服务合同外包过程中存在风险
公共部门将自身非核心的服务外包出去并不意味着公共服务外包合同承包商一定能够充分地整合外部优秀资源，其间还存在着许多有待识别的风险（张达凯，2009）。
1.信息不对称
公共服务外包其实是政府与承包商之间产生的代理关系。如果双方的信息交流不对称，可能会给交易一方或双方带来损害。例如，政府出于国家机密的考虑，信息提供不全面；或者承包商为促成交易，向政府部门提供虚假的资质信息而与政府达成外包交易合同。在公共服务外包交易过程中，由于环境的不确定性产生信息不对称的原因有很多，这使得政府服务外包的经营成本和风险增大，进而影响整个公共服务外包行业的有序发展。
2.公共服务外包不一定能降低交易成本
由于市场环境变化多端，加上人的有限理性，部分公共服务外包项目的成效不尽如人意，甚至会存在服务外包后的交易成本高于政府自身提供服务的成本。这与公共服务外包的目的是背道而驰的。例如，由于某项服务外包的资产专用性较高，承包商会产生“敲竹杠”的心理，政府为了能提高公共服务效率不得不与之达成代理关系，随之产生的交易成本一定很高。
3.服务质量与效率问题
降低政府财政支出是公共服务外包的目的之一。此外，政府将公共服务外包给私营部门，也是希望承包商能够提供更高质量和更有效率的服务。但是由于一些外包合同存在短期性与松散性，使公共服务合同外包质量与效率无法达到群众满意度。因此，如何提高公共服务质量及效率也是公共服务治理所面临的巨大挑战。
（五）服务外包中缺乏独立的绩效评估机制
为确保公共服务承包商提供更高质量的服务，绩效评估机制是一个强有力的措施。然而，目前我国对公共服务绩效评估工作主要由政府实施，而政府又是公共服务外包的参与主体之一，可能存在承包商对评估结果的公正性的质疑。此外，政府承担了太多的社会责任，故无法对承包商的公共服务效果进行全面有效的评估。因此，承接外包服务的私营部门提供的公共服务质量和效率如何，社会公众是否满意，政府如何对承包商进行绩效评估等问题，需要交给科学的第三方评估机构进行评估，从而帮助政府做好公共服务，降低公共服务的交易费用，提高服务质量与效率，最终达到群众满意度。
五、公共服务合同外包中交易成本的治理对策
从交易成本角度厘清公共服务合同外包，合同外包中交易成本的降低是证明公共服务合同外包成效的重要指标。因此，针对降低公共服务外包交易费用所面临的问题，制定了相应的治理路径，希望通过以下几个方面的改善，能够为我国公共服务供给改革提供一条有效途径。
（一）完善公共服务合同外包的法律法规建设
由于外部环境的不确定性，影响公共服务外包中交易成本的因素很多，只有对服务外包中每个环节加以制约，才能为公共服务外包成功进行提供重要保障。在党的十八届四中全会中提出的“全面推进依法治国”的总目标指引下，积极推进公共服务合同外包的法治建设，有助于形成公共服务合同外包的有效约束保障。
1.制定公共服务合同外包合理合法的范围
关于公共服务合同外包适用范围始终存在一定的争论（明燕飞和盛琼瑶， 2010）。哪些服务适合外包，哪些服务不适合外包，政府需要进行合理的界定。同时要明确的是，界定的标准必须符合社会公众的根本利益。虽然政府是公共服务的一方主体，但是相关职能部门在制定相关法律法规时必须坚持“公平、公正、公开”的原则（王燕，2013）。
2.明确违约责任
法律法规中必须明确指出，公共服务合同外包过程中，不论哪一方公共服务的参与人违反其责任及义务都应该受到处罚。要避免机会主义投机者为了保障自身利益而损害合同对方的行为，进而扰乱公共服务的市场秩序。
值得一提的是，政府既是公共服务外包的参与者，也是公共服务外包的监督机构。行政机关人员必须以身作则，做好自身的本职工作。然而，现实中“寻租”腐败现象比比皆是，有利用手中的职权主动索贿的，也有被动受贿的。在新制定的法律法规中必须明确规定对这类腐败现象的相关处罚，可适当加大处罚力度以减少权力“寻租”，尽早地将此类人的侥幸心理扼杀在摇篮中，为社会公民供给公共服务职能提供一个更为公平、公正、公开的合同外包市场环境。
（二）努力强化政府对公共服务外包的监管
建立有效的监督体系，强化政府监管职能，有助于公共服务合同外包的持续发展。
1.加大政府监督力度
在公共服务合同外包的实践过程中产生的交易成本依然很高，因此，有学者认为政府不适合将公共服务外包出去。但西方国家的调查数据表明，外包合同节省的成本还是很高的，合同外包平均可以节省25％ 的费用（陈静， 2011），由此可见公共服务合同外包是非常有必要的。但关键点在于要强化政府部门对公共服务合同外包的监管。政府在外包过程中不仅要对服务外包中的交易成本进行监督，将交易成本的影响因素降到最低，而且要对服务质量进行审核，对一些偷工减料、损害社会公众利益的承包商严加处罚并列入黑名单。只有加强对服务外包的监督力度，才能有效降低交易成本，从而达到服务外包的目的。
2.加强对公职人员思想与技术教育
首先，要加强对公职人员的教育培训，多开展一些公职人员的职业操守的课程，使他们从观念上树立为人民服务的责任与担当意识，对公共服务的服务质量进行及时、有效的监督。其次，借鉴国外先进技术，加强我国在公共服务外包过程监督中的技术培训，比如对监督设备的改进技术和对公共服务外包承包商的资质评估功能等。这类技术有助于政府对外包服务过程进行全面有效的监控，还可以评估承包商承接外包服务所需的成本，便于政府谈价。
3.加强社会对服务外包的外部监督
出于种种不确定性因素，公共服务外包的各个环节都有可能加大其交易成本，因此光靠政府对外包服务进行监督是有限的。公共服务外包最直接的受益者是人民群众，为保障人民群众自己的利益不受损害，人民群众有义务对政府服务外包进行监督。政府在互联网上开通公共服务外包的互动平台，公民可以通过这类平台将问题直接反映给相关检察机关，通过检察机关对相关问题进行改善或处罚。每一位公民参与监督，督促政府从人民群众利益的角度考虑问题，在一定程度上还能杜绝腐败现象的发生。
（三）积极培育和扶持服务承包商以期加强公共服务生产能力建设
人是第一生产要素。公共服务承包商要想增强自身的综合实力，提高核心竞争力，关键在于加强对公共服务生产人才的培养。一些地方政府尝试通过设立专门人才引进资金，加大对高级人才的引进力度；鼓励高校与公共服务外包承包商合作培养服务外包人才，加强高校学生实际操作能力；建立公共服务外包网络课程等，为政府公共服务合同外包奠定坚实的人力建设基础。
同时也要鼓励和支持各种社会组织（NPO、NGO、志愿组织）作为承包商，使其能有效地参与公共服务的供给。市场化改革后，公共服务的主体基本上是各种转制而来的服务企业和社会中介组织，它们在服务的范围上仍然受制于行政区划。随着改革中政府从社会领域的逐步退出，社会公益组织在教育、社会保障和环境保护等方面发挥着越来越重要的作用，政府应充分吸纳它们参与公共服务，一方面可以缓解政府提供公共服务的压力，另一方面也能满足多样化的社会公众的公共服务需求。目前需要在法律上改变审批注册和双重管理制度，为社会组织充分发展和参与公共服务创造条件，从而在更大程度上强化公共服务合同外包的能力建设。
（四）建立公共服务合同外包的风险预防机制
英国著名危机管理专家迈克尔・里杰斯特有一句名言：“预防是解决危机的最好方法”（张小明，2006）。风险防范的目的是花少量钱预防，而不是花大量钱治疗。如果能在风险发生之前就进行有效的制止，那么就可以节约大量的人力、物力、财力，也降低了交易费用。
1.对公共服务可能存在的风险进行定期系统的分析
风险可能存在于公共服务外包的各个环节，为确保公共服务外包后的交易成本要低于政府自身提供服务时所需的交易费用，必须在政府服务外包前对信息的真实性、决策的正确性、沟通的有效性进行系统分析，并且对可能存在的外包风险进行事前预测与防范。
2.政府需对承包商进行合理的筛选与评估
要建立长期有效的战略合作外包关系，需要对承接服务外包的社会组织或企业进行全方位的了解，以确保承包商提供信息的真实性，从而筛选出最佳社会组织或企业，并与其签订公共服务外包合同，但在公共服务合同外包结束后，要及时而又系统性地对合同外包的成果进行全面评估。
3.风险的监控
在外包合作过程中，政府对承包商的监控贯穿服务外包的整个过程。一旦可能存在风险，需向上级汇报并采取相关措施进行防范。另外，风险的监控过程可确保政府对服务外包效果评估的正确有效。
（五）在合同外包中引入独立的绩效评估机制
绩效评估的实质是以结果为本，以目标为准，以低成本取得高效益（张小明，2006），设立一系列办法（评价指标）来评估服务外包的过程。一个完整的绩效管理过程（如图3所示），有利于提高组织绩效，增收节支，提高政府公共服务的效率和效力。绩效评估必须由独立于政府并与承接公共服务无关的专业评估机构来承担，即第三方评估机构。而目前，我国的第三方评估机构处于起步阶段，评估的模式和技术并不成熟，没有制度化、规范化，还处于探索阶段（涂钰，2010）。因此，当前最重要的是制订绩效评估指标，通过制度化的管理规定第三方评估机构的权利和义务，使公共服务效率与质量符合公众满意度，也能在一定程度上降低政府的财政开支。此外，担任评估的第三方机构必须具备专业的绩效评估资质，只有这样，才能及时有效地对评估结果进行分析总结与改善，最终实现为公众提供更高质量的公共服务（涂钰，2010）。
图3 绩效管理过程
参考文献
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作者单位：宁波大学
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