关于地方不动产登记职责整合和登记机构设置问题的思考

福建省福州市房地产档案馆 叶光前

国土资源部、中编办颁发《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》（国土资发[2015]50号），要求各地充分认识到不动产登记职责整合的重要性和紧迫性，加快不动产登记职责整合工作，尽快印发不动产登记职责整合文件。据悉，国土部牵头颁发这一文件，其背景是，截至2015年3月底，全国84%的地市、96%的县，不动产登记职责整合没有实质性启动。

地方不动产登记职责整合工作为什么迟迟没有进展？作为一直关注此项工作的地方不动产登记工作者，笔者可以非常明确地回答，主要原因不是一些媒体所报道的地方官员有思想病，或地方政府和部门不作为。光明网刊登一篇署名为“邓子庆”的文章《谨防不动产登记成“不动产”》，文章认为，国土部早在2014年5月就成立了不动产登记局，地方照葫芦画瓢即可，为何按兵不动？主要原因是“一些官员对不动产登记不感冒”，担心不动产登记后财产外露，并建议针对地方行动迟缓问题加大“为官不为”追究力度。2014年以来，在其他媒体上也见到一些类似观点文章。笔者认为，类似说法严重偏离现实，对不动产统一登记工作于事无补。本文中，笔者想谈谈地方不动产登记职责整合工作至今行动缓慢原因，并谈谈笔者关于地方不动产登记职责整合和登记机构设置问题的看法。

一、地方不动产登记职责整合工作行动迟缓的根本原因是不知如何作为

主要困惑于两大问题。

其一是登记机构应承担的登记职责不明问题。不动产登记职责整合，首先是要弄清登记机构承担哪些职责。目前的问题是，登记机构与各行业主管部门之间的职责如何界定，交易与登记、登记与确权（审批），登记机构与各行业主管部门履职界线在哪，至今没有一个统一说法。前不久国土部会中编办颁发的《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》（国土资发〔2015〕50号）第二条第（二）款，“要厘清登记、交易、审批管理的职责边界”。本来，这是2014年以来大家都在等待明示的问题，但现在，国土部叫各地方自己去“厘清”。

其二是作为本次不动产登记职责整合的国土部门，在指导地方不动产登记整合工作上存在“部门想法”，让地方无所适从。国土部门在指导督促地方不动产登记职责整合工作中的宣传、推介，甚至由其制定的部门文件中，有关说法存在与国务院文件、中编办文件精神不一致之处，至少在本次颁发《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》文件之前如此。

根据《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》，“支持地方结合本地实际，充分利用现有资源，将不动产登记职责统一到一个部门”。国务院《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第六条规定，“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导监督”。根据这两份文件，应是说国家将不动产登记职责整合权利交给了地方政府。地方政府可以根据地方实际，根据地方不动产登记工作基础、人员、档案、技术力量等现有资源状况，或确定由国土部门，或确定由房产部门，亦或是其他部门来牵头进行不动产登记职责整合和机构建立工作。但国土部门通过多种场合、或明或暗、反反复复地表示，地方不动产统一职责只能整合给“国土局”，且各级国土局既是不动产登记机构，又是不动产登记管理部门。如国土部《关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》（国土资发[2015]25号）第二条第（二）款，“不动产登记机构为县级以上人民政府依法确定的、统一负责不动产登记工作的部门。如：**县人民政府确定由该县国土资源局负责不动产登记工作，则该县国土局为该县不动产登记机构”。由国土部编写的《不动产登记暂行条例释义》第五条甚至出现了这样说法：关于地役权登记，“国土资源行政主管部门应当将地役权合同约定的有关事项分别记载于供役地和需役地的不动产登记簿和不动产权利证书，并将地役权合同保存于供役地和需役地的登记档案中”，将不动产登记、不动产登簿、不动产登记档案保管，均说成是“国土资源行政主管部门”工作，令人匪夷所思。

二、关于地方不动产登记职责整合和登记机构设置问题的若干思考

1．不动产登记机构与不动产登记主管部门是不动产登记相关的两类不同性质机构

根据国务院《不动产登记暂行条例》第六条，“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导监督”。从中看出，《条例》规定的不动产登记相关机构分两类：不动产登记机构与不动产登记主管部门，前者负责不动产登记工作，后者负责不动产登记指导监督工作。《条例》第十条、十一条、十二条、十五条、十六条、十七条、十八条、十九条、二十条、二十一条、二十二条规定，由不动产登记机构负责登簿、记载、登记簿保管、公示、登记受理、查验、实地调查、完成受理、记载于登记簿、不予受理等工作，可见不动产登记机构就是指具体负责登记工作的机构。

（1）不动产登记主管部门

按照《条例》“国务院国土资源管理部门负责、指导全国不动产登记工作”以及县级以上人民政府不动产登记机构“接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”规定，不动产登记主管部门包括以下三个层级机构：

其一是国家主管部门，即国土资源部内设立的不动产登记管理机构，负责指导、监督全国不动产登记工作。

其二是省级主管部门，即各省、市、自治区国土资源厅内设立的不动产登记管理机构，负责指导、监督全省不动产登记工作。

其三是地市级主管部门，即各地市国土资源局内设立的不动产登记管理机构，负责指导、监督全市不动产登记工作。

（2）不动产登记机构

根据《条例》第六条第二款，“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”。分析这一表述，“不动产登记机构”可以从以下两个方面进行把握：

其一，不动产登记机构是指“负责不动产登记的机构”：一方面，其负责不动产登记工作，是不动产登记的具体执行者，不是登记行业管理者，也不是登记相关配套服务者；另一方面，其为一个机构，也就是具有独立法人资格的机构，而不是不具备法人资格的科室或部门。

当前困惑地方的一个问题是对国务院和中编办文件中的“将不动产登记职责统一到一个部门”之“部门”的理解。一般认为，只要是地方政府成立的负责不动产登记的工作部门即可。但有人认为，这一“部门”指的是“政府组成部门”，而不是“政府工作部门”或其他机构。这样，如珠海、福州等，房地产登记机构虽为直属于地方政府的工作部门，但其为事业单位性质，不是政府成员单位，即非政府组成部门，他们就不能成为登记机构。按照这一思路推导下去，则当前各地，只有作为地方政府组成部门的国土局才是唯一的不动产登记机构选择，这样也就不存在“支持地方根据实际、充分利用现有资源，将不动产登记职责整合到一个部门”说法了。另外上述理解也不符合物权登记的要义。按照物权登记的要求，登记机构应能独立、公正地行使登记职能。如果“不动产登记机构”是“政府组成部门”，那将使“不动产登记机构”和“不动产主管部门”为同一主体，这与《条例》分别陈述的不动产两类单位——不动产登记机构和不动产主管部门形成冲突。

其二，不动产登记机构是“县级以上地方人民政府”设立的负责不动产登记工作的机构。所谓县级以上地方政府，包括县级人民政府、地市级人民政府和省级人民政府行政区设立的机构。登记机构之间不存在上下级层级关系。按照《条例》，分三类：

①省级人民政府设立的不动产登记机构。直辖市可以设立一个统一的不动产登记机构，负责本级行政区不动产登记工作，除直辖市外的省级行政区有关厅局内设立的不动产登记机构，负责《条例》及其实施细则规定的两类不动产登记工作，一是国务院重点林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛；二是中央国家机关使用的国有土地等不动产。

②地市级人民政府设立的不动产登记机构。一般负责市本级范围不动产登记工作。设区市不设区登记机构，但可根据实际工作需要设立办事处或分支机构。

③县级人民政府设立的不动产登记机构。负责本县范围的不动产登记工作，可根据实际工作需要在乡镇设立办事处或受理点。

2．物权登记的公示性和公信性思想要求不动产登记机构具有相对独立性，确保登记机构责权利一致，独立承担登记责任

在本轮不动产统一登记之前的不动产分散登记时期，由各管理机关下设登记机构承担登记工作，登记机构不具备诉讼主体资格、不能独立承担民事和法律责任的情形已为大家所垢病。在不动产统一登记工作中，不单单是实现登记机构和登记工作的统一，更要建立《物权法》公示性、公信性这一内在精神相一致的一系列制度和理念，其中包括登记工作登记性、登记机构独立性、登记错误赔偿责任理念等。如果继续责权不清，我做事，你负责；我错误，你赔偿，我纠纷，你被告，则有违物权登记精神。

笔者主张，由地方政府在国务院文件框架下依法设立不动产登记机构，具有完全的诉讼主体地位，独立承担登记责任。地方不动产登记机构在不动产登记行业链条上属于“运动员”角色，若不动产登记机构与不动产主管部门属于同一法人管理之下的两个部门，将有违不动产之独立登记和不动产登记之“保障交易安全、维护权利人合法权益”这一宗旨。

3．不动产及不动产登记工作的地方个异性，地方不动产机构设置既要考虑一条龙管理需要，又要尊重地方政府机构设置的灵活性

当前国土部门想将地方不动产登记机构都以地方国土局为基础建立，目的是为了今后工作便利，上下管理方便。但是，一方面，以地市级机构为例，如同当前地市级建设局、房管局、规划局、园林局等单位同时接受省住建厅行业管理和业务指导一样，只要地市级地方政府建立的不动产登记机构明确其接受上一级不动产主管部门，即国土厅的行业管理和业务指导，则不论其是以房屋登记机构为基础整合还是以土地登记机构为基础整合建立的机构，均不影响省级国土厅作为全省不动产登记主管部门这一垂直管理体系，而不是说只能由市国土局对口省国土厅建立行业指导管理链条。另一方面，我国幅员辽阔，各地不动产拥有情况不一，不动产登记工作现状不一。一个不容否认的现实是，当前，全国许多地方的地市级和县级，房屋登记机构的技术力量和登记工作基础普遍优于土地登记。在这种情况下，由土地登记机构牵头开展地方不动产登记职责整合工作，显然不符合国务院和中编办文件的地方资源优势思路。

4．关于不动产登记职责整合中的交易、登记、确权关系处理问题

（1）登记机构与各职能部门职责如何划分问题

这一问题实际上是困扰当前不动产登记职责整合的根本性问题。特别是与农村承包地相关的林地登记、海域登记、承包经营权登记等。如果说相关职能管理部门只能提供用地合同、用海合同、承包经营权合同，确权及登记工作完全靠登记机构，依登记机构身份和人力，工作开展难度极大，特别是历史权属有纠纷争议者；而若说确权工作仍在原职能部门，登记机构只承担最末端的登记记载工作，各职能管理部门又不会接受。本来对于上述问题解决，国家层面要有一个指导性意见。但目前看来国家层面不大可能给一个统一性意见。那地方怎么办？笔者的观点是，地方不动产登记职责整合可以本着“统一规划、分步实施”原则进行，先整合房屋和土地登记职责，至于其他登记职责整合，可采取谈妥（成熟）一个，整合一个的方式推进。没有谈妥的，宁可暂缓整合。

（2）关于交易与登记问题

根据《中编办关于整合不动产登记职责的通知》，住建部职责包括“负责制定房屋交易政策、规章制度并监督执行”，亦即住建部门一直以来承担的房屋交易监管职责不变，顺着这一思路，地方住建部门的房屋交易职责不变。从2014年以来，一直有这样一个说法，不动产登记职责整合仅仅是“登记”工作的整合，“交易”职责仍在原各部门。问题接着产生，一宗房产过户，分“交易鉴证”与“登记办证”两个事情来做，前者由原各主管部门负责，后者由整合后的不动产登记机构负责。能这样吗？笔者认为，所有的改革，最根本的考量因素就是广大群众能不能理解、能不能接受、欢迎不欢迎。对房屋买卖来说，如果分为“交易”与“登记”两件事情，分两个部门来办，可以说是开历史倒车，肯定行不通，广大群众不会接受。因此，交易与登记职责只能整合在一起，不能分开。