关于不动产登记的主体

一、关于不动产登记的主体

不动产登记的主体，即负责不动产登记的机构，它是不动产登记制度中的基础性制度，只有登记机构明确了，其他的登记制度如登记行为、登记依据、登记程序、救济制度等才能进一步明确。我国现行的不动产登记是由行政机关负责的，在登记机构的确定上按照行政管理职能进行划分，农村集体土地的所有权、农村土地承包经营权、草原使用权、森林所有权或者使用权由县级(以上)人民政府登记(《土地管理法》第11条、《农村土地承包法》第23条、《草原地》第4条、《森林法》第3条);以出让或者划拨方式取得的土地使用权，由县级以上地方人民政府土地管理部门负责登记(《城市房地产管理法》第60条);在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，由县级以上地方人民政府房产管理部门负责登记(《城市房地产管理法》第60条);以无地上定着物的土地使用权抵押的，由核发土地使用权证书的土地管理部门办理抵押登记，以城市房地产或者乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，由县级以上人民政府规定的部门负责登记，以林木抵押的，由县级以上人民政府林木主管部门登记(《担保法》第42条)等等。登记机构过于分散是现行登记主体制度存在的最大问题，它不仅给不动产的权利登记带来了极大的不方便，增加了当事人的登记成本，降低了不动产登记的效率;而且由于各登记机构之间的登记资料不能共享，导致重复登记、遗漏登记、错误登记的情形屡有发生，不动产交易的当事人因难以获得全面准确的不动产信息而给交易的安全带来隐患，大大削弱了登记的公信力。因此，不动产物权应当由统一的登记机关负责登记，这是物权法起草过程中理论界的一致意见，物权法最终采纳了这一意见，规定国家对不动产实行统一登记制度(《物权法》第10条)。但考虑到我国现行行政管理体制改革尚未到位、登记机构难以最终确定的现实，物权法对登记机构未作具体规定而留待未来的法律、行政法规去规定。

那么，我国未来的不动产登记机构到底如何设置呢?我国学界对此存在争议:一种意见认为，应当借鉴德国、瑞士等国家的做法，由法院负责不动产的登记，具体由不动产所在地的县级人民法院统一管辖。⁽²⁾另一种意见认为，应当借鉴澳大利亚等国家和我国台湾地区、香港特别行政区等地区的做法，由专门的行政机构负责不动产的登记。⁽³⁾笔者认为，不动产的登记机构应设置在法院还是在行政机关内部是由一个国家的历史传统及国情所决定的，谈不上哪一种制度设计更优，但不管是什么样的机构负责不动产的登记，其登记机构的设置必须满足三个方面的基本要求:一是登记机构的统一性，即不动产的登记应当由统一的登记机构负责;二是登记机构的独立性，即登记机构应当相对独立于其他国家机关;三是登记机构的专业性，即负责登记的机构应当有足够的能力履行法律赋予的登记职能，能够保证不动产登记的效率和质量。具体到我国，将登记职能赋予法院无论从法院的职能(我国法院的职能主要是从事司法审判)看还是从登记制度的现状(我国现行立法上都将不动产的登记职能全部赋予行政机关)看都是不可取的，因而，在未来的不动产登记机构设置上，比较可行的做法仍是实行不动产的行政登记，但必须对现行的登记体制进行彻底的改革。为满足不动产登记的基本要求，我国不动产的登记体制应当从以下方面着手进行改革:一是实行房、地登记的合并。房、地分立登记是我国现行不动产登记中的主要问题之一，由于按行政管理的职能进行登记部门的划分，加之我国行政管理体制改革的滞后和部门利益的牵制，以房、地分立为基础，我国现行约有八个以上不同的行政职能部门(包括土地管理机关、房产管理机关、林业管理机关、草原管理机关、水行政机关、渔政管理机关、矿产资源管理机关、村镇管理机关等)分别负责着不动产的权属登记，而且这些登记都分别为各相关立法所确认。因此，将这些分散的登记职能统一合并到一个机构是实现不动产统一登记的基本要求之一。在房地产的登记实践中，我国已有一些地方政府如广州、深圳、上海、汕头、厦门等意识到房地分立登记的缺陷，并已尝试将两部门合二为一，从而实现房地合一登记。但是，这仅是我国少数地方对房地产登记机构改革的初步尝试，且仅仅是房、地登记机构的合并而不是所有不动产登记的合并。二是实行城乡不动产登记的统一。我国现行的不动产登记中，不仅房、地登记分属不同的登记部门，而且城乡不动产的登记部门也不统一，国土管理部门只负责国有土地的权属登记，房管部门仅负责城市房产的登记，农村的房产登记主要由基层政府所属的村镇管理部门负责，由于村镇管理部门的登记工作没有明确的法律依据可循，缺少从事登记工作的专业人员，特别是农村税费改革、取消了农村房地产登记的收费项目之后，农村房地产登记工作在全国大部分地区已处于停顿状态，而且，农村房地产的交易受到严格限制，城市居民购买了农村集体所有的土地上的房屋无法申请登记，农民在集体土地上的房屋无法进入市场进行交易，这种限制极大妨碍了农村不动产价值的实现。随着物权法的实施，对城乡不动产的一体保护呼唤着城乡不动产登记制度的统一。因此，将城乡不动产的登记统一到一个机构内进行也是不动产登记的基本要求。同时，结合不动产登记的独立性及专业性的要求，未来我国不动产的登记机构可以考虑在合并现行登记机构及登记职能的基础上在县级以上地方人民政府设立不动产登记局，由不动产所在地的县级以上人民政府的不动产登记局负责不动产物权的登记，从而实现不动产登记主体的统一。