关于不动产登记的审查

三、关于不动产登记的审查

由于不动产登记的审查涉及公权力对私权利干预的程度，同时还涉及登记的法律效力、登记的效率和质量以及登记错误的法律责任问题，因而是不动产登记制度中的核心问题，也是不动产登记立法必须解决的问题。从域外的制度看，不动产的审查主要有两种模式:一是形式审查。即登记机关对不动产物权登记申请，只进行形式上的审查，倘若申请登记所提出的书件完备，即依照契据所载的内容予以登记。至于契据所载权利事项，在实质上是否存在，有无瑕疵，则不过问，登记机关也不承担错误登记的责任。形式审查的特点是物权变动主要由当事人的意思表示决定，公权力对当事人之间物权变动的意思表示基本上不加干预，优点是登记的效率比较高，缺点是登记的公信力比较弱，登记的错误概率比较高。二是实质审查。即登记机关对于登记之申请，除须审查登记书件是否完备外，对于不动产物权变动的原因与事实是否相符，有无瑕疵，也须详加审查，经确定后方予登记。如果登记有错误、遗漏、虚假，而致权利人遭受损害时，登记机关应当承担赔偿责任。实质审查的特点是物权变动不仅要有当事人的意思表示，还必须有国家的意志介入其间，公权力对私权利的干预程度比较高。实质审查的优点是登记的错误概率比较低，登记的公信力比较强，缺点是登记的效率比较低，存在着公权力对私权利的干预问题。在物权法的立法中，关于我国的登记到底应采形式审查还是实质审查存在争议，《物权法》第12条仅对登记机构的职责作了原则规定，“既没有界定什么是实质审查，什么是形式审查，更不去回答物权法要求不动产登记机构进行实质审查还是形式审查”⁽¹⁵⁾，因此，这一问题亦只能留待未来的不动产登记专门立法去解决。

要解决不动产登记审查的模式，首先需要弄清形式审查与实质审查的区分标准。目前关于两种审查模式的划分标准，域外亦没有明确的立法标准，仅是理论上在分析各国立法的基础上所作的归纳，但理论上对两种审查模式划分标准的认识并不完全一致。譬如有的认为两者的区别主要看登记审查的范围，认为形式审查中登记机构仅审查登记申请在登记手续、提供材料等方面是否合法、齐备，而实质审查不仅审查登记手续、登记材料方面是否合法齐备，而且还要审查其与实体法上的权利义务关系是否一致以及实体法上的权利关系是否有效;有的认为两者的区别应从登记机构的调查权限上去区别，实质审查中登记机构接受了登记申请后，应当对登记内容进行询问和调查，而形式审查中登记机构基本上没有调查的权力。笔者认为，从行政法的角度看，登记机构的形式审查与实质审查的区别主要集中在审查范围、审查内容、审查方式与审查权限等方面，形式审查的范围一般限于申请登记的材料，审查的内容为申请人提供的申请登记材料是否完整齐备以及各登记材料在形式上是否符合法定的形式和要求，在审查方式上实行书面审查，登记机构一般没有权力也没有义务对申请登记的书面材料与实际物权变动的情形是否一致进行审核，因而，一般也不承担登记错误的赔偿责任;实质审查的范围不仅限于当事人申请登记的材料，还包括申请登记所反映出的物权变动的事实，审查内容不仅包括申请登记材料是否完整齐备以及各登记材料在形式上是否符合法定的形式和要求，而且还要审查申请登记所反映出的物权变动的事实是否存在以及是否真实有效，因此，实质审查不仅要实行书面审查，而且还要进行实际的调查，包括要求当事人补充提供相关的材料、对当事人的询问、对该不动产状态的实地调查等，登记机构有权力也有责任对申请登记的材料与客观事实是否吻合进行审查并对申请虚假登记的当事人给予必要的处罚以维护不动产登记的严肃性和权威性，对于因登记机构的疏漏造成登记错误的，登记机构应当承担赔偿责任。

关于我国应当选择什么样的审查模式，占主导地位的观点认为，由于“我国正处于市场经济发展初期，整个社会面临着从计划经济走向市场经济的转型，在这个过程中秩序比较混乱，信用较为低下，欺诈行为时有发生”，⁽¹⁶⁾为了保护交易当事人的合法权益，强化登记机构的责任感和登记的公示和公信功能，我国应建立实质审查制度。⁽¹⁷⁾从《物权法》第12条的规定看，我国登记机构的职责主要有三项:一是查验。即查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料。二是询问。登记机构有权就有关登记事项询问当事人。三是查看。登记机构认为有必要时可以实地查看申请登记的不动产的状态。对照实质审查的标准，可以认为我国的登记审查应属于实质审查。但物权法仅仅是对登记审查权的概括规定，缺少登记审查权行使的程序规则，为规范、约束登记机构的审查权，未来的不动产登记立法应侧重为登记机构审查权的行使设定完整的程序规则，包括登记的申请与受理、审查与公告、登记与发证。其中下列制度是程序规则中不可或缺的:(1)关于登记受理的条件与告知。立法上应当根据不动产及其权利登记的不同类别规定相应的受理条件，并应吸收行政许可法的做法，规定在当事人申请材料不齐全或者不符合法定形式的情形下，登记机构应当当场或者在规定的期限内一次性告知申请人需要补正的内容。(2)关于审查期限。为防止登记机构久拖不决，提高登记的效率，立法上应根据不动产及权利的不同类型规定相应的审查期限。(3)关于审查结果的处理。立法上应当针对申请登记的不同情形分别规定不同的处理结果:对依法不应当登记的事项，不属于不动产登记范围内的事项，申请登记的不动产存在权属争议并已进入仲裁或诉讼、而仲裁或诉讼尚未有结果的事项，申请材料不齐全或者不符合法定形式、经通知其补正而逾期未补正的申请事项，登记机构应当在规定期限内作出不予登记或者驳回登记的决定;对于符合登记条件和要求的，应当及时作出登记的决定。登记机构作出登记决定的，应当在规定的期限内向权利人发放不动产的权属证书。(4)关于登记的行政救济。因登记引起的争议主要有两个:一是因登记机构不予登记或在规定的期限内没有登记引起的争议，二是因权利人、利害关系人认为登记错误引起的争议。对于因登记机构不予登记或在规定的期限内没有登记引起的争议，立法上应当明确当事人可以通过行政复议和行政诉讼解决。对于权利人、利害关系人认为登记错误引起的争议，物权法规定了更正登记和异议登记两种制度。更正登记是指权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记，不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正;异议登记是指利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误而申请更正登记而不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。但异议登记后申请人应当在登记之日起15日内提起(民事)诉讼，否则异议登记失效。因此，对于权利人、利害关系人认为登记簿记载的事项错误的，物权法规定了民事救济途径，笔者认为，对于登记机构错误登记的事项，亦可以同时规定当事人可以不经变更登记和异议登记而直接提起行政诉讼，通过行政诉讼解决错误登记的问题，两条救济路径任由当事人选择更好。(5)关于错误登记的赔偿责任。关于错误登记的赔偿责任物权法已经作了原则规定，本文在下一部分讨论这一问题。