对不动产物权登记行为的司法审查

三、对不动产物权登记行为的司法审查

因不动产物权登记而产生的行政争议存在两种情况:一种是因登记机关拒绝登记或错误登记而在相对人与登记机关之间产生的纠纷;另一种则是因当事人之间或利害关系对被登记的民事法律关系产生的争议。前一种情况较为简单，是纯粹的行政争议，即争议指向的仅仅是行政登记行为;可以通过行政诉讼予以解决，而后一种情况则是民事争议与行政争议交织，即争议表面上指向的是行政登记行为，而实质上指向的则是作为行政登记行为的基础私法关系。下面这个案例便是后一种情况:

1986年，第三人孙某以95000元从梁某手中购买了一处房屋，市房屋管理局向孙某颁发了003号《房屋所有权证》。2001年孙某以丢失房产证为由在媒体上作了遗失声明，并补办了080号房产权证。2003年孙某以人民币239400元将该房屋出卖给原告张某，双方办理了过户手续。市房屋管理局向张某颁发了0125号房产权证。后第三人某开发公司就市房屋管理局颁发的080号和0125号房产权证向法院提起行政诉讼，要求撤销这两个房产权证。理由是该争议房产实际是由开发公司出资购买当时由于政策限制暂由孙某顶名购买，该房屋的所有权证、买卖契约、产权证明、缴税收据等原件均保留在开发公司处。一审法院经过审查，作出了维持市房屋管理局颁发的080号和0125房产权证的判决。二审法院则作出了撤销市房屋管理局颁发的080号和0125房产权证的判决。⁽¹⁰⁾

实践中，对于民事与行政交织情形的处理存在不同意见。第一种意见认为，应当先行政，后民事。其理论依据在于民事诉讼无权确认行政行为的合法性，若存在争议的民事权利已被生效的行政行为所拘束，必先通过行政诉讼的途径对该行政行为的合法性作出判断，而后才能解决民事争议;第二种意见认为，应当先民事，后行政。其理论依据在于涉及民事与行政的不动产物权登记纠纷大多是以民事法律关系作为行政行为的基础与内容，在民事权属争议没有定论的情况下，很难确定行政行为合法与否，应当根据民事案件的处理结果确定登记行为的合法性，如果民事诉讼确认了产权归属，则行政诉讼的结论自然不言而喻;第三种意见认为，当事人可直接就民事纠纷提起诉讼，根据民事确权的内容申请登记关重新登记，无需进行行政诉讼。⁽¹¹⁾

我们赞同第三种观点，理由如下:

第一，第一种观点认为若存在争议的民事权利已被生效的行政行为所拘束，必先通过行政诉讼的途径对该行政行为的合法性作出判断，而后才能解决民事争议。如前所述，不动产物权登记行为是一种准法律行为，并无公定力，因此即使生效也不能产生足够的拘束力。因此完全可以独立进行民事诉讼。

第二，第二种观点认为民事争议作为基础性私法关系优先解决了，则根据该结果来确定登记行为是否合法。实际上，基础性的民事法律行为有效，登记行为也可因违反审查要件、程序瑕疵等原因而被确认违法，但这并不意味着对实体权利的否认。同样，在不动产物权登记程序中，由于登记机关能力所限，其无法对作为物权变动基础的民事法律行为进行实质和全面的审查，相关法律也不能要求登记机关作出某种实质性的判断，因此，只要登记行为符合法律规定，在行政审判中就应当予以维持。但这绝不意味着对物权归属的确认，民事审判也不可能以此为据进行裁判。所以，民事审判的处理结果和行政审判的处理结果并无本质上的联系，也并不矛盾，可以独立进行。

第三，民事诉讼通过审查基础民事法律行为的效力而确定权利归属，不受到既有权利凭证的限制。民事裁判一旦形成，权利人可根据其确权内容直接申请登记机关重新登记，完全没有必要以此为据再行提起行政诉讼，要求撤销原产权证。事实上，即便提起行政诉讼，若登记行为本身并不违反法律规定，法院也不能确认登记行为违法，因为登记机关尽到了其应尽的审查职能，没有违法行政。由此看来，处理此类纠纷无所谓民事或行政先行的问题，仅通过民事途径就可解决实际问题。而在司法实践中，当事人往往认为产权凭证与实际权利密不可分，希望通过撤销产权证从而获得实体权利的确认。囿于对当事人诉讼请求的严格掌握，行政审判无理由不受理这类案件。但无论维持或撤销登记行为，也仅仅是对该行政行为合法意义上的判定，并不对民事实体争议作出最终判断，当事人的诉讼目的不能得到实现。

因此，对因登记部门原因导致登记错误的，当事人应直接进行行政诉讼;对因民事基础关系瑕疵导致登记错误的，当事人应直接进行民事诉讼，民事诉讼后当事人可凭生效民事判决要求登记机关更正错误的登记行为。⁽¹²⁾

因此，本案中的房产登记行为是以私法关系为基础的，只有基础法律关系与登记行为都合法才能最终产生私法关系变动的效果。由于作为行政登记前提的私法事实存有瑕疵，该瑕疵不因获得登记而修正，即行政登记无法补正原有的民事法律事实的瑕疵。因此，当事人可直接提起民事诉讼，再凭生效民事判决向房产局申请更正错误的登记行为。

【注释】

(1)熊文钊，中央民族大学法学院教授，法学博士，博士生导师。张步峰，中央民族大学法学院教师，法学博士。

(2)有学者对以往不动产分类登记进行了统计，参见尹中安.论我国物权登记机构的法律构造——以不动产物权登记为中心［J］.政法论丛，2006(6).

(3)比如说有的学者建议:“将不动产登记视为一种非行政性的非绝对国家垄断性的社会性服务，消除现行不动产登记机构所具有的国家性行政性的机构的性质;将不动产登记从业人员视为如同律师、会计师、税务师、建筑师和医生等以自己的专业知识向现代社会提供专业服务的专业人士、专家;依据行政自治的理念，实现不动产登记行业管理的自治，培植介于国家行政机关和民间社会组织之间的行业管理自律性中间组织。”张建文.改革现行不动产登记制度的总体思路和构想［EB/OL］.北大法律信息网:http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=23252.

(4)尹田.论物权的公示和公信原则［G］//梁慧星.民商法论丛(第26卷).北京:法律出版社，2002:275.

(5)参见程明修.行政法之行为与法律关系理论［M］.台北:新学林出版股份有限公司，2005:83-95.

(6)关于行政登记的类型化，参见郭晋.行政登记若干法律问题研究［D］.中央民族大学硕士学位论文(宪法学与行政法学专业)，2007.

(7)［日］杉村敏正.论行政处分的公定力［G］//引自城仲模.行政法之基础理论.台北:三民书局，1988:176.

(8)王静.论不动产登记的法律效力［EB/OL］.地产法律服务网:http://www.law110.com/ lawstudy/320085.htm.

(9)王利明.物权法中与登记制度相关的几个问题［EB/OL］.中国民商事法律网:http:// www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=31461.

(10)案例来源于李杰.关于房产行政登记行为司法审查的几个问题［J］.山东审判，2007(5)．

(11)北京市东城区人民法院行政审判庭.房产登记行政行为的司法审查［J］.人民司法，2006(10).

(12)北京市东城区人民法院行政审判庭.房产登记行政行为的司法审查［J］.人民司法，2006(10).