登记审查方式

三、登记审查方式

行政相对人申请登记时，按照法律的规定，必须向登记机关递交一系列的权属证明材料，登记机关据此决定是否予以登记。登记审查是登记程序的核心环节，不仅体现着登记机关的行政职能和权威，而且决定着申请人的目的(其不动产物权获得登记机关的认可并因而获得法律保护)是否能够实现。⁽²⁰⁾登记审查程序中的关键是登记审查方式，即登记机关应当采用何种手段来对登记申请事项进行判断、分析和解读，以确保申请材料的真实性。这直接关系到对第三方信赖利益的保护和行政诉讼中行政机关法律责任的认定。

1.登记审查方式的理论探讨

在理论上，登记审查方式主要有形式审查和实质审查两种分类方式，但其具体含义却无定论。有学者从登记审查的范围对它们进行界定。形式审查是指登记机关对登记申请，不审查其是否与实体法上的权利关系一致，而仅审查登记申请在登记手续上是否合法。实质审查不仅要求登记机关审查登记申请在登记手续上的适法性，还要审查其是否与实体法上的权利义务关系一致，以及实体法上的权利义务是否有效。⁽²¹⁾还有学者从登记机关的调查权限上去界定实质审查，即登记机关接受了登记申请之后，应当对登记内容进行询问和调查，以确保登记内容的真实性。⁽²²⁾另有学者认为，登记机关的审查权限及于不动产物权变动原因关系的，为实质审查;反之，则为形式审查。⁽²³⁾

从我国的部门法学理论看，对登记行政机关应当采取什么样的审查方式，在民法领域的探讨，或者说从私法角度进行的探讨要比从行政法角度多很多。其中的主要原因是，发源于德国的此种登记模式没有将行政主体作为登记机关，进而限制和影响了行政法学在此领域的发展。中国的民法与行政法在诸多方面都受到德国相关概念体系的影响。同时，作为私人财产的城市房屋登记制度是20世纪末我国市场经济体制改革进行到一定阶段之后而出现的新事物。因此，行政法在此领域的功能也就处在发端、起步时期。从登记机关的行政性质而言，在我国，登记审查是一种“标准”的程序性行政行为，应当以行政程序为视角对其予以分析。

2.实践中的登记审查

实践中，登记机关的审查存在多种状态。(1)形式审查状态。深圳市房地产登记审查主要采取的是窗口处理加形式审查的方式。登记机关只需要对登记申请人是否提交了必须的文件及文件是否真实作表面性审查，无需对申请背后的实体法律关系加以审查。这主要是出于行政效率的考虑，而且房地产交易中心的登记审查人员均系外聘的社会人员，未经任何专业法律培训，不具备发现实体法律关系瑕疵的能力。⁽²⁴⁾这样的审查方式显然很难保证申请材料的真实性，权利人的信赖利益受到损害的风险增加。

(2)实质审查状态。湖北省丹江口市国土局的审查人员在审查过程中要经过三个步骤。第一，程序审查。主要就本机关对登记有无管辖权，登记申请以及相关文件是否符合法律规定的形式要件，证明文件的真实性、登记申请的内容是否与援引证书等证明文件的内容吻合，申请人或其代理人是否具有完全行为能力、资格是否适当进行审查。第二，产权审查。主要审查登记义务人的权利是否与登记簿上的权利吻合，权属来源是否合法，产权是否存在争议和分歧。第三，技术审查。主要就面积、界址是否清楚、相邻土地权利人是否签字等进行全面审查。

(3)中间状态。广西柳州市国土资源局在审查申请材料的真实性时，多要求申请人进行公证，即不仅要对申请材料在形式上是否完备进行审查，还要对申请背后的法律关系进行审查。例如，夫妻共同所有的房屋，登记时一般多以夫妻一方的名义进行登记，但是在移转时登记机关多要求另一方出具相关证明。但事实上，由于信息不对称，登记机关对实体法律关系缺乏发现能力，只是尽最大可能对申请进行审查，难以彻底。由于形式审查和实质审查的含义非常模糊，故登记审查实际上处于中间状态。⁽²⁵⁾

总的来说，目前，登记审查为形式审查还是实质审查本身就存在模糊不清的标准，实务中操作各异。这同作为全国统一审查标准的《土地登记规则》没有作出一个明确、操作性强的规定有很大关系。我认为，可以在总结实践经验，借鉴其他国家和地区相关制度设置的基础上对不动产登记审查予以改进。

3.可参考的方式

在《上海市房地产登记条例》修订过程中，有人对条文中没有反映出实质审查和形式审查内容提出过质疑。对这样的质疑，上海市人大法制委员会的相关解释是:“经研究，从我国房地产登记的实际情况看，并无实质审查和形式审查的分类，登记机构主要是按照法定的各类登记的具体审核内容和要求，对有关的登记申请进行审核。为此，法制委员会建议不采用实质审查和形式审查的分类，而从房地产登记的实际出发，根据各类登记的不同特点和作用，对土地使用权和房屋所有权的初始登记的审核内容和要求进行补充、完善，从而区别不同的审核责任。在《上海市房地产登记条例》修订草案第24条第(2)项中增加土地使用位置、面积、地籍图、土地勘测报告的内容，在条例修订草案第27条第(2)项中增加房屋坐落、记载房屋状况的地籍图、房屋勘测报告的内容。”⁽²⁶⁾

如前文所言，长期以来，人们大多从物权的角度，在私法领域内讨论登记审查问题，而忽略了它也是一种行政行为的属性。形式审查与实质审查的划分本身就是着眼于私权保护而产生的分类，所以，将其适用于行政机关的日常工作时，就发现它是模糊不清的，很难以此为标准来衡量行政机关的登记审查是否能起到公示、公信作用，也难以判断行政机关是否依法恰当地履行了职责。

由此产生的后遗症是，在行政诉讼阶段，由于缺乏统一的审查标准，各地法院在认定土地登记机关的审查过程是否存在过错，是否存在不作为时将得出不同的结论。这不仅破坏了法制统一，也不利于当事人的权利救济。正因为这样，上海市在制定房地产登记地方法规时，摒弃了形式审查与实质审查的划分标准，通过对审查材料和登记机关职责的详实规定来确保登记的公示、公信力。此外，上海市人民政府制定的《上海市房地产登记条例实施若干规定》、上海市房屋土地资源管理局颁布的《上海市房地产登记技术规定》作为配套规则，在登记人员应具备的工作技能、审查相关文件的程序(如对重要文件要进行公证等)、审查范围等方面作出了详细规定。这些规定保证了登记审查人员和程序的专业性，从而建构起迅捷、高效、便利的不动产登记程序。这既避免了形式审查可能过于形式化，又避免了“彻底地”实质审查增加交易成本、降低行政工作效率，甚至可能产生公权力合法干涉私权利主体活动的风险。这种明确、有可操作性的审查标准的确立，还有利于在行政诉讼阶段明确行政主体和行政相对人的责任，维护公法秩序。⁽²⁷⁾