我国统一不动产登记机构的若干思路

二、我国统一不动产登记机构的若干思路

自从1999年有学者率先提出不动产登记的“五个统一”原则以来，我国理论界和实务界经过几年的讨论和研究，已经提出了统一不动产登记机构的若干种思路。现将这些思路梳理如下:

1.由建设部属下的房产登记机构统一负责不动产登记

支持的理由主要有:(1)不动产登记的核心是所有权登记。土地使用人只有土地使用权，而房屋产权人拥有房屋所有权。(2)业主对房屋的权利是可确指的，而对土地的权利是不可确指的，土地权利依附于建筑物所有权。(3)我国已经建立了包括房地产管理法律、行政法规、部门规章的房地产登记法律体系。(4)群众多年形成了房地产交易就是房屋买卖的习惯，城镇居民对房屋所有权的重视程度较高。⁽³⁾

反对的理由主要有:(1)房产部门的登记不能容纳最重要、最基础的土地登记;(2)房产登记只涉及城镇，辐射不到农村;⁽⁴⁾(3)房管部门实行不动产统一登记存在着法律基础不牢固、城市覆盖面不够等问题;(4)由房管部门实行统一登记难以反映土地的动态变化和利用变化。⁽⁵⁾

2.由国土资源部属下的土地登记机构统一负责不动产登记

支持的理由主要有:(1)土地登记可以辐射到我国城乡全部土地;(2)从法理上说，土地登记也可以覆盖全部不动产登记;⁽⁶⁾(3)以土地为基础和核心的统一，是自罗马法以来一切建立不动产登记制度的市场经济国家或地区的共同做法;⁽⁷⁾(4)土地登记不受土地权属和利用状况的限制;(5)国土资源部门是法律规定管理土地的职能部门，不动产统一登记机关必然是国土资源部门;(6)如果由其他部门负责不动产统一登记，国家的土地用途管制制度将难以有效实施，建设用地使用权的设定、续期、出让、收回等程序将难以完成;(7)国土资源部门就土地登记已经形成一套行之有效的法律、行政法规和部门规章制度，由国土资源部门统一登记不动产的行政成本较低。⁽⁸⁾

反对的理由主要有:(1)将不动产登记纳入土地登记的做法会遭到房产登记和林业登记等部门的反对;(2)由土地管理部门负责不动产登记，会分散其精力;(3)土地管理部门不能管辖所有的登记事宜;(4)土地管理部门介入物权登记，会忽视物权登记的公示性，导致公权力对私权利的侵犯;(5)不利于现有各登记机构之间权力的平衡和协调;⁽⁹⁾(6)房地产和农村土地由国土管理机关登记不合适。⁽¹⁰⁾

3.由法院统一负责不动产登记，⁽¹¹⁾具体登记工作可由县级人民法院承担

支持的理由主要有:(1)从国际经验来看，不动产登记机构一般是司法机关。(2)可以借此提高法院的政治地位。⁽¹²⁾(3)不动产登记直接或者间接地决定权利人的实体权利，故登记应与司法部门建立直接的关系。⁽¹³⁾(4)我国司法机关配有专门的法律人才和相关司法装备，同时具有一整套比较成熟的符合程序正义的诉讼原则和制度。(5)司法机关具有相对的独立性，有利于登记的公正性。(6)不动产登记发生争议时，当事人可以直接向上级法院上诉，这样既方便当事人获得法律救济，又可以节省有限的诉讼资源。⁽¹⁴⁾(7)法院登记可以保证登记的中立性，可以提高登记的公信力、权威性和客观性。⁽¹⁵⁾

反对的理由主要有:(1)会导致法院负担过重;(2)物权发生争议时，法院的登记会对影响法院作出公正裁判;⁽¹⁶⁾(3)我国司法机关本身不独立、不中立;(4)法院无力承担专业性、技术性的登记任务，需要大规模的配套改革，时间成本、财力成本等将十分高昂;(5)登记争议直接提交法院，并不会节省多少成本;(6)错误登记可能引发法院当被告的问题;⁽¹⁷⁾(7)给法院增设职能，是一个宪法问题，只能通过修宪来实现;(8)会分散法院的精力，妨碍法院履行审判职能;(9)会损害法院的权威;(10)法院介入物权登记，也会导致公权力侵扰私权利。⁽¹⁸⁾

4.由司法行政机关统一负责不动产登记

支持的理由主要有:(1)世界各国的登记机关一般是司法机关或司法行政机关，由司法机关或司法行政机关负责物权登记，可以使物权登记具有司法性并产生确定的公信力;(2)司法行政机关兼具行政性和司法性，能发挥行政和司法的双重优势;(3)利用司法行政机关现有的资源，不增设新的编制，有利于各行政机关间的协调和理顺司法行政机关自身的工作职权。⁽¹⁹⁾

5.由政府内设立的专门的不动产登记局或者财产登记局统一负责不动产或财产登记⁽²⁰⁾

反对的理由主要有:(1)无法摆脱浓厚的行政管理色彩，易忽视登记的公示目的;(2)易引发公权力对私权利的侵扰，易滋生腐败，助长不正之风;(3)不符合精简机构的行政体制改革原则。⁽²¹⁾

6.由一个新组建的事业单位统一负责不动产登记

支持的理由主要有:(1)事业单位负责不动产统一登记，才能保证物权登记机构的权威性与公正性，确保物权登记公信力;(2)事业单位仅以社会公益事业——物权登记为目的，不带有任何营利目的，不会成为物权纠纷的当事人。⁽²²⁾

反对的理由主要有:(1)如果由吃皇粮的事业单位负责，仍然不符合精简机构原则;(2)无法保证事业单位的中立性，不可预测的因素也较多;⁽²³⁾(3)事业单位缺乏权威性;(4)在登记申请人从事虚假登记、诈骗登记时，它不能追究当事人的法律责任;(5)事业单位无法履行对不动产交易进行行政监管的职能。⁽²⁴⁾

7.由公证机构统一负责不动产登记或者由公证机构负责不动产登记的实质审查，登记机构只负责形式审查

支持的理由主要有:(1)公证机构是专门办理非诉讼事务的机构，具有公信力、独立性和中立性，公证人员的素质能胜任不动产登记工作;(2)在效力上、效率上及纠纷预防上具有优越性;⁽²⁵⁾(3)德国、瑞士、法国、意大利等大陆法系国家系以公证机构负责不动产登记的实质审查;(4)公证机构的审查具有专业性;(5)公证机构具备承担相应责任的能力。⁽²⁶⁾

8.由民间组织或社会中介组织统一负责不动产登记

支持的理由主要有:(1)能有效的防止行政权力对民事权利的不当干涉;⁽²⁷⁾(2)不动产登记在本质上属于私法行为，应由民间组织承担;(3)民间组织负责不动产登记，并不缺乏公信力;(4)比现在各行政机关分别负责不动产登记付出的成本要低得多。⁽²⁸⁾

反对的理由主要有:(1)中介组织缺乏权威性，不能承担实质审查;(2)中介组织无力处罚虚假登记;⁽²⁹⁾(3)不动产登记不能由仍需国家鼓励、扶持和监督的中介组织承担。⁽³⁰⁾

9.过渡性模式

由于不动产登记制度的精密性和物权自身的复杂性以及中国机构改革的艰难性，可以先以土地登记为基础，将土地物权、房屋物权的登记统一由土地登记机关负责，林权、草原权、水权等可继续由现有的主管部门登记。待房地统一登记逐步完备以后，再移植到其他比如司法行政机关，最后将其单独剥离出来成立专门的不动产登记行政机关。在这个过程中，公证机构或者事业单位或者社会组织可不同程度的介入不动产登记。⁽³¹⁾

此外，有学者主张由统一的行政机关负责不动产登记，主要理由有:(1)现有的各登记机关都是行政机关，已经形成了较具规模的房地产登记资料和登记人员，成为了将来统一登记的“路径依赖”;(2)现代的行政权已经不再是纯粹的执行管理权，也包含了越来越多的准立法权和准司法权;(3)不动产登记中需要实施一些行政管理活动;(4)现有法律并未赋予法院进行不动产登记的职能，如果由法院负责登记，首先需要修改这些法律;⁽³²⁾(5)我国从民国初期开始，不动产登记就是由作为行政机关的地政局负责。⁽³³⁾但是，也有学者反对将行政机关设置为不动产统一登记机构，主要理由有:(1)在现有的各个登记机关中选择任何一个行政机关作为不动产统一登记机构，都会遭到其他行政机关的激烈反对;(2)难以将不动产的管理职能和物权登记的公示功能截然分开，免不了公权对私权的不当干预;(3)任意一个行政机关在人员的素质、数量、财力、物力等方面都将难以胜任不动产统一登记工作;⁽³⁴⁾(4)行政机关自身作为不动产管理者，又负责不动产登记，缺乏中立性。⁽³⁵⁾