政策滞后的表现类型

在了解政策滞后概念内涵的基础上，可以依据一定的标准，将公共政策实践中的政策滞后现象进行分类划别，有利于政府决策者在把握政策滞后共性的基础上，进一步认识不同类型的政策滞后的个性，以便深层次地分析各类政策滞后的原因，采取不同的防范措施，预防和减少政策滞后的发生。关于政策滞后的表现类型划分，不同的标准有不同的分类。

（一）以现实表现为标准，政策滞后分为有效政策供给不足和无效政策供给过剩两类

1.有效政策供给不足

即政策滞后于社会问题，属于政策供给与需求不均衡I阶段。有效政策供给不足，是指现实生活中存在一些社会公共问题暴露出对某一政策需求的强烈愿望，但是由于多方面的原因，公共政策供给在数量、质量和时效方面难以满足需求。有效政策供给不足一般可以分为政策需求过渡型和政策供给不力型两种情况。政策需求过渡型指政策供给能力既定时，因整个社会对政策资源数量和质量过度需求而形成的政策供给不足。政策供给不力型是指整个社会对政策的需求为正常时，政策供给不能有效满足社会的正常需求的供给不足。以《校车安全管理条例》的出台为例，自2006年黑龙江校车事故进入人们视野，我国校车安全事故频发，事故危害严重，引发社会对校车管理的激烈讨论。这说明社会对校车安全管理相关政策规定的急切需要，但是那时并没有相关政策解决校车安全问题，也就是政策供给不能满足社会需求，由此政策滞后产生。直到2012年《校车安全管理条例》的发布，校车安全管理方面的政策缺陷和政策真空状态得以弥补，从而达到政策供给与需求的相对均衡。

2.无效政策供给过剩

即政策滞后于政策环境，是政策供给与需求不均衡II阶段。随着政策环境发生变化，现有的政策供给已经不适应政策环境的发展，不能解决原有的政策问题使得政策处于一种无效状态，如果不及时终结或调整，继续低效或无效的运行，既不能解决政策问题，又浪费政策资源、妨碍经济和社会发展。这一类型之所以对应的是政策供给与需求不均衡II阶段，是因为其是以原有政策为基础的，就是说在这一不均衡状态产生之前，政策供需有过相对均衡状态，现有的政策曾经能够满足需求，只是现在政策无效了，政府所需要的是终结或调整该政策。这不同于政策供给与需求不均衡I阶段，在I阶段并没有原有政策的铺垫，需要创新制定一套新的政策。无效政策供给过剩大量存在于我国公共政策实践中，尤其在食品安全标准领域。如20世纪90年代以来，我国生乳的细菌含量标准一直处于滞后状态，直到2010年我国将《生乳》（GB19301-2010）标准中每毫升生乳细菌限量总数由50万个提高到200万个，每百克蛋白质最低含量由2.95克下调至2.8克，暂时满足了民众对出台规范生乳标准政策的需求。然而，近年来随着人们生活质量与生乳安全水平的提升，2010年修订的旧国标已处于一种滞后状态，政府部门必须出台更加严格与细致的生乳标准规定，民众对生乳国标的新需求与国家制定的旧标准滞后从而产生II阶段的不平衡状态。

公共政策滞后的这两种类型贯穿于整个政策过程，且两种类型相互发展，互为循环。当社会问题出现，而政策迟迟未出台时，属于有效政策供给不足型政策滞后；当政策需求满足之后，有效政策开始发挥效能，直至低效或无效，如果不能及时调整或者终结，就进入了无效政策供给过剩型政策滞后，如此反复循环。

（二）以变迁程度为标准，分为隐性公共政策滞后、显性公共政策滞后、险性公共政策滞后三类^[10]

将政策滞后按政策变迁的程度为标准，首先需要了解政策变迁的规律。政策变迁理论指出，社会问题的出现推动着公共政策需求的产生，政权机关供给公共政策，带有目的性和针对性付诸实施。在公共政策实施初期，所需要付出的政策变迁总成本^[11]相对较少，社会问题得到有效解决，获得可观的政策效应，但是随着政策环境的变化，原先的政策会越来越不适应新生的社会问题，政策变迁成本也不断增加，政策实施的效应呈现递减的状况，这种递减效应会趋近于零，甚至会产生副作用。这说明了在政策变迁中政策绩效先递增后递减，政策成本递增这一客观规律，而且，政策变迁过程必然经历政策绩效高于政策成本阶段、政策绩效等于政策成本阶段和政策绩效低于政策成本阶段三个阶段。依据政策变迁的这一规律，我们可以把公共政策滞后划分为隐性公共政策滞后、显性公共政策滞后、险性公共政策滞后（如图12.1）。^[12]成本（C）

图12.1　政策滞后变迁图

1.隐形政策滞后

这一类型的政策滞后处于政策滞后变迁图中的I阶段，即伴随着政策绩效递增、政策成本低水平上升出现政策滞后状态。在I阶段，也是政策实施的初始阶段，代表政策绩效的AM曲线快速上升，因为在这一阶段，现有政策与社会问题相互磨合，并且新生政策能够有效解决社会问题，政策功能得到充分发挥。这一阶段看似并不存在政策滞后情况，但实际上由于政策实施的良好效果，政策决策者认为政策完美无瑕，不需要对政策进行调整，产生政策的依赖心理，为政策滞后埋下隐患，出现隐形的政策滞后现象。一般来说，现阶段人们所能感知到的或者说已经发生的政策滞后都是由隐形的政策滞后过渡和演化而成的，所以某种程度上，隐形政策滞后是显性和险性政策滞后的基础。以我国的计划生育政策为例，最初计划生育政策的推行适应了20世纪中后期我国人口快速膨胀，人口素质低下等问题，获得了非常可观的政策绩效，但是经过时间历史的检验，可以发现原先计划生育政策没有经过调整，造成现阶段的人口老龄化、失独等社会问题突出，存在隐形的政策滞后现象。

2.显性政策滞后

这一类型的政策滞后处于政策滞后变迁图中的II阶段，即是政策绩效处于缓慢递减、政策成本逐步递增阶段的政策滞后状态。在II阶段，政策绩效U表现为缓慢递减趋势的MN段。在这一阶段，由于社会变迁发展，原有的社会问题和政策环境场发生改变，加上政策的惯性作用，政策调整的成本大大提高，原有的政策越来越不适应社会问题的发展，解决新生复杂的社会问题效率低下，甚至在某些方面已开始表现为无效，给社会公众生活带来不利影响，此时就出现了显性的政策滞后现象。例如，1950年我国实施的《特种人口管理暂行办法（草案）》开始了新中国户籍制度的起点，而后户籍制度不断发展演变，成为我国一项基本的国家行政制度，有力地解决了我国人口过多带来的征调赋税、落实政策等政府管理问题，促进社会经济发展，但随着现代城乡两元差距、利益分配差距等社会问题的凸显，户籍制度的弊端不断显露，但改革户籍制度牵扯的利益团体过多，改革难度巨大，使得这一方面的政策出台却很缓慢，形成显性的政策滞后现象。

3.险性政策滞后

这一类型的政策滞后对应政策滞后变迁图中的III阶段。在这一阶段，政策绩效曲线U快速递减、曲线C政策成本急速递增，两曲线相交于N点，即政策容忍临界点，代表政策变迁过程中政策滞后达到了会导致政策变迁总成本大幅提升的临界点，^[13]至此后政策变迁进入政策绩效低于政策成本的险性政策滞后状态。之所以称为险性政策滞后，是因为这一阶段的政策滞后状态将给社会发展带来巨大的不利影响或带来更大的政策变革难度。一方面，在III阶段，政策不但不能解决现实问题，而且由于公众对政策的不满意，公众强烈呼吁政府调整政策，甚至抵制政策的继续施行，反而给社会带来巨大的负面效应，危害社会秩序稳定。另一方面，由于改革旧体制的成本、建立新体制的成本、政策调整延误成本的急剧递增，政策负面效应快速增大，迫切要求政府供给有效的政策替代有害的旧政策或实现政策终结，但由于有效政策供给滞后，此时的政策滞后不可避免地会给政策改革增加额外的损失和难度：一是可能加大公共管理的成本，即政府对政策需求不能及时制定公共政策而错失了有效管理的最佳时期，以至于要付出更大的代价的政策供给才能消除对社会所产生的负面影响；二是可能消解政府的合法性，即由于政策滞后，公众的强烈政策变革需求未能得到有效满足，致使政府的合法性基础受到削弱。例如，2003年孙志刚案件的发生掀起了社会对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的反思和抨击，社会大众迫切需要对收容遣送制度的补救和改革政策，但相关的政策空白，引起了社会强烈的激动情绪，对社会秩序的和谐稳定产生巨大威胁，这正是典型的险性政策滞后现象。

隐性政策滞后、显性政策滞后和险性政策滞后是政策滞后变迁的基本规律和三个常态变化，不同时期的政策运行情况需要警惕不同类型的政策滞后，在政策初期就应当做出相应的预防和应对措施，防止隐形政策滞后现象向显性与险性滞后过渡与演变。

（三）以持续变量为标准，分为突变型政策滞后、间歇型政策滞后和渐变型政策滞后三类

以持续变量为标准，参考变量的变化特征，即突变、间歇和渐变，应用于政策滞后的类型探讨，可以将政策滞后分为突变型政策滞后、间歇型政策滞后和渐变型政策滞后三类。^[14]

1.突变型政策滞后

是指政策实施中由于某些突发的事件作用或某些既定因素发生重大改变导致的现行政策失效或新政策未出台而产生的政策滞后。如果这种偶然因素的作用是暂时的，则可以等其消失后继续恢复政策功能，如果这一偶然因素不可能立即消除，则可以通过对政策的调整来保证政策的继续良性运行或终结现有政策。这一类型的政策滞后多见于社会突发事件所引起，例如2003年非典的爆发，暴露了我国在处理突发公共卫生事件的应急政策空白，出现突变型政策滞后现象，于是国务院2003年5月12日紧急出台《突发公共卫生事件应急条例》。

2.间歇型公共政策滞后

是指影响政策运行的某些因素周期性起作用而产生政策周期性失效而形成的政策滞后，但这种政策滞后不是一直存在，只是短暂性的存在于政策过程之中。造成这种类型政策滞后产生的原因有：一是政策实施所需要的资源时有时缺，造成政策的有效供给与政策需求之间的不均衡状态；二是政策执行中对政策标准把握时紧时松，造成政策供给不足或无效政策没有及时得到终结，从而产生政策滞后。例如，由于政府受限于房地产市场价格的波动和房地产供求资源情况的估计，我国的房价调控政策经常出现短暂性的房地产政策失效情况，属于间歇型政策滞后类型。

3.渐变型公共政策滞后

是指随着政策的运行，原来的政策呈现出越来越多的不适合，政策绩效就会趋向于递减趋势，而改革旧体制的成本、建立新体制的成本、政策调整延误成本必然呈现递增趋势，以至于政策的负向效应逐渐增大而产生的政策滞后。它可能是政策实施中公众的抵抗力量不断上升、政策执行障碍因素不断增多的结果，也可能是政策环境的变化使原有政策对社会经济发展逐步产生不利影响的结果。我国2014年通过的《出租汽车经营服务管理规定》就是应对有关出租车管理政策出现渐变型政策滞后的对策。我国1998年起实施《城市出租汽车管理办法》，这对城市出租车的管理带来一定便利。随着出租车队伍的发展和扩大，无运营资格和资格不全的“黑车”充斥其中，但1998年的《城市出租汽车管理办法》对这些“黑车”无法有效治理，缺乏专门的政策规定应对“黑车”问题。原政策继续推行，只会引起公众对原政策的抵抗加深，对社会经济发展逐步产生不利影响的结果。因此，我国2014年通过了新的《出租汽车经营服务管理规定》，并于2015年1月1日正式实施。