政策滞后的概念

（一）政策滞后的研究进展

关于政策滞后准确的内涵与概念界定，学术界尚无统一明确的规定，但关于政策滞后的研究成果丰富。在公共政策研究中，学术界普遍认为，政策是动态化的制度，制度是凝固化的政策。因此，学术界对政策滞后的内涵理解主要通过制度供给滞后的研究表现出来。综观学界已有的国内外研究，关于制度滞后主要有以下观点。

1.制度时滞论

即认为制度滞后是一种常态的制度时滞，这是学术研究界最普遍的观点。制度时滞论以新制度经济学中制度变迁内容为依托，将公共政策滞后视为制度变迁理论的重要组成部分，因此对政策滞后的解释一般等同于对制度滞后的理解与阐释。例如，美国学者塞特菲尔德·马克在其文章《制度滞后模型》中这样阐述制度滞后：“由于一个变量的过去值对已定的外生变量、系数及结构方程有影响，而且已定的外生变量、系数及结构方程又赋予了决定此变量的系统以特征。因而，当一个变量之长期值依赖于这一变量的过去值时，滞后就出现了”^[1]。诺思把制度供给对制度需求的滞后反应看作是两者之间不可避免存在的时间滞延，他把这种时滞分为：“从辨识外部利润到组织最新创新团体所需的时间；发明一种将外部利润内在化的技术所需要的时间；从各种可选安排中选出一个最能满足创新利润最大化的安排所需的时间；从可选择的最佳安排到实际经营之间所需的时间”^[2]。还有我国学者贾康、冯俏彬认为，制度变迁是一个自然演进的过程，人类制度变迁的轨迹为我们提供了充分的经验，不论是在宏观的制度结构层次上还是在微观的制度安排层次上，供给滞后都是一条客观规律，“一个制度安排是对上一个时期中某一种制度需求所作出的供给回应，该社会某一时期的整个制度结构可视为一个由方方面面的、相互之间存在某种联系的需求体系所引致的制度供给回应”^[3]。这种制度时滞的观点，趋向将政策滞后的理解引向常态性的时滞定义，成为政策滞后的研究者普遍认同的概念。

2.有效制度供给不足论

即认为制度滞后是一种有效制度供给不足。持这一观点的多是国内学者。周冰、靳涛认为，制度滞后是指制度变迁过程中各行为主体对制度需求和实际制度供给之间存在的差额，换句话说，制度滞后就是制度变迁过程中的有效制度供给不足问题。^[4]向玉琼认为，从制度变迁过程来看，制度滞后不仅是指制度出台相对于制度需求的滞后，而且包括制度出台后在实际的贯彻、实施过程中各主体的博弈行为导致的新制度无法发挥作用而出现的实际制度供给滞后。^[5]这种制度滞后的论点为学术界对政策滞后的概念界定提供了一条新的研究路径，学术界也因此将政策滞后的概念理解为是公共政策供给不足所导致的滞后现象，这不同于制度时滞角度的概念理解。

3.无效制度供给过剩论

即认为制度滞后是制度过剩的一种表现，这是从对旧制度没有及时终止或调整角度来谈的一种制度滞后。我国学者卢现祥认为，制度供给过剩是指相对于社会对制度的需求而言有些制度是多余的，或者是一些过时的制度以及一些无效的制度没有及时终结，仍然在发挥作用。^[6]部分研究者将这里的过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用同样地理解为制度滞后，这不同于制度时滞与有效制度供给不足论，其指的是由于某些有效制度供给滞后，使得那些过时的制度及无效的制度并没有走向终止，也没有及时调整，以至于对现实生活仍然发挥着作用。卢现祥教授认为，无效制度供给过剩与供给主导型制度变迁、政府行为中的“政治创租”和“抽租”、政府干预制度的延续性和管制需求密切相关。并且我国学者吕之望、李雄斌则从这一角度探讨了其产生的原因，他们认为，当维持现行制度的净收益小于推行某种制度的预期收益时，便存在制度过剩。^[7]这种无效制度过剩论为公共政策滞后的理解提供了反向路径，即从已有政策过剩而不是未有政策定义政策滞后。

以上三种制度滞后概念的研究观点对政策滞后概念的研究有着重要意义：一是确立了政策滞后概念的研究路径，即通过制度滞后的研究为政策滞后提供了制度供给角度的研究路径。二是界定了政策滞后概念的基本性质，即制度滞后是制度变迁中发生的常态现象获得学术界普遍赞同，明确了政策滞后的时滞常态性，一定程度上补充了政策滞后概念的理解。但是，广义上制度是政策，狭义上说，政策又以其极大的灵活性、可变性不同于制度。并且，我们应关注的滞后问题恰恰多发生于灵活多变的政策之中。因此，对政策滞后概念的界定与理解不能与制度滞后等同，而应该在制度供给的研究路径基础上，把握政策滞后的基本性质，定义明确统一的政策滞后概念。

（二）政策滞后的含义

一般来说，界定问题概念主要有形式逻辑和辩证逻辑这两种思维工具，无论是形式逻辑还是辩证逻辑，它们都承认概念是反映对象本质属性的一种思维形式。不过形式逻辑在研究概念实质时，侧重于把握概念的某种普遍性、确定性和抽象性，而撇开了概念同时所具有的特殊性、灵活性和具体性；而辩证逻辑把概念看作不断流动的对立统一，密切结合概念的形成、发展过程来研究和把握概念的实质。形式逻辑概念分类研究的基本特征是坚持思维的确定性原则，以概念所固有的相对确定的内涵和外延特征为依据，其作用在于帮助人们认识事物构成的最简单要素与其结构的稳态秩序；而辩证逻辑研究概念的分类基本特征在于坚持思维的动态性原则，从概念的内在矛盾及其运动发展来研究概念，其作用在于帮助人们认识事物的总体演化与其系统的动态秩序。因此，把握一个概念应该坚持形式逻辑和辩证逻辑相结合的思路。^[8]借鉴学术界制度滞后概念的研究成果，按照界定问题概念坚持形式逻辑和辩证逻辑相结合的思路，本书编者如下定义政策滞后的概念。

首先从构词法角度看，“政策滞后”是由名词“政策”和形容词“滞后”组合而成，定义政策滞后的概念需要了解“政策”和“滞后”两词的含义，尤其关键是明确“滞后”一词的含义。在新华词典中，“政策”定义是“国家、政党为完成特定的任务而规定的行动准则”，“滞后”解释为“一个现象与另一密切相关的现象相对而言的落后延迟”^[9]，因此，政策滞后可以简单从形式逻辑上理解为国家政权机关落后延迟出台公共政策的一种现象和行为。

其次，结合制度滞后提供的制度供给研究路径，建立政策供给的研究路径。那么可以发现，在公共政策运行过程中，也存在着政策供给与政策需求的关系。在政策实践中，社会问题的出现推动政策需求，政府出台政策属于政策供给。当社会问题出现，政府及时出台政策满足政策需求时，政策供给与需求达到一种均衡状态，但这只是一种相对均衡。随着政策环境的变化，政府出台的政策逐渐不适应政策环境的变化，未能更好地解决政策问题，处于一种政策无效或政策失效的状态，需要及时对政策进行调整和更新。此时，政策供给与需求又将进入不均衡状态，产生政策滞后。新的政策需求随之产生，要求对政策进行调整和更新以适应新的政策环境，公共政策呈现出一个“供给与需求不均衡I—供给与需求相对均衡—供给与需求不均衡II”的动态循环过程。因此，政策滞后概念可以界定为在这一动态循环的公共政策过程中产生的两种政策供给与政策需求不均衡状态。

综合两种概念界定思路，本书编者最终将政策滞后定义为：在公共政策的动态循环过程中，以政府为核心的政策供给方不能满足现实社会政策需求，出现的有效政策供给不足和无效政策供给过剩的两种政策供需不均衡状态。