创建“智慧云”服务管理新平台

随着经济社会的发展，人们对居住环境的要求不断提高，并从住房、环境、配套设施等硬件物质层面延伸至软性服务层面，社区的服务、管理、安全、氛围等成为居民的新诉求。与此同时，政府的行政职能和公共服务也在不断下沉至社区，政府各个部门、条线的职责都集聚、浓缩在最基层的治理单元中。奇怪的是，社区真正的需求、居民的真实期望却与政府所提供的服务内容与质量相去甚远，一般居民并未获得切实的获得感，真实的想法和诉求又没有渠道可以输入政府行为及决策程序中，由此，主体之间和机制之间往往因为信息堵塞失去交互机会和良性共生的空间。

近年来互联网技术在“智慧城市”中的运用为基层治理提供了新的理念和思路，各个城市都在尝试通过信息技术、云计算打造统一的数据平台和政务平台。凯旋街道适时利用这些技术，将治理理念和需求导入其中，通过建设由“凯e通”网格微管站+云平台构成的“智慧云”服务管理新平台，利用末梢信息采集与平台流转相结合的方式，打通了街道层级的部门信息共享，缓解了科层制运行中的部分弊端，提高了事务流转和办理效率。社工、网格、社区和街道经由技术平台形成有机关联，并通过绩效薪酬的评估机制将各个治理主体与治理单元绑定在一起。与其他一些治理技术平台相比，凯旋街道的平台建设更为开放，居民可以输入部分信息和评价，从而参与社区服务和管理。

一、“智慧云”服务管理平台的主要做法

（一）平台数据整合使用

1.统一街区数据网络。“智慧云”服务管理平台的运行基础是网格信息的统一和整合，前章所述的“多网合一”的网格整合是平台成为现实的前提。“智慧云”服务管理平台建设的第一步是实现不同部门数据网络的同一性和全覆盖。凯旋街道联合辖区派出所，在前期反复调查排摸、登记核实的基础上，依据社区三维图，按网格设置准确录入居民楼分布、社区住户、周边企事业单位各类相关信息，实现数据全覆盖。各网格责任社工持“iPad”机走访入户时，可即时了解、核对住户信息，对房屋易主、人口增减、车辆购置等信息变动情况可随时录入更改，确保数据更新及时准确、住户信息动态掌握。

“N网合一”是凯旋街道数据库建设的目标，街道将工作过程中常用的电子邮件系统、综治基础信息系统、数字社工系统等进行整合，逐步打破各条线存在的信息壁垒，再通过架构在物联网、政务网上的2个门户网站登录接口，优化用户体验，实现用户一键多通道登录。同时，利用不同的登录接口，区分前台输入和后台录入，以最便捷的方式进行系统平台内容管理，实现平台功能最大化。经过信息数据系统的整合，街道各科室与辖区内公安、综治等部门的数据实现一致，从而减少了组织之间相互屏蔽信息的障碍。

2.完善工作数据库。“智慧云”服务管理平台以“网格微管站”为载体，结合条线日常工作，系统设置定制个性化数据模块，通过条线工作信息化录入完善日常工作数据积累。例如结合机关“六六三”走访、社区日常走访，及时录入走访情况及问题处理数据信息并进行分析研判。目前，党建工作数据、综治维稳人员数据信息、辖区企业数据信息等都已实行日常工作与数据录入同步，以便随时调取使用及信息共享。

3.平台信息联动共享。首先，“凯e通”网格微管站内导入了从中央到地方的各条线政策、业务信息，贯通就业、帮扶、残联、计生、老龄等十大服务条线和402个服务项目。网格责任社工在走访过程中，可随时解答群众政策咨询、随时上传群众反映问题，随时反馈问题处理结果，促进居民需求有效传递。同时根据各条线工作需求，对社区各类服务群体进行分类定级。至2015年底，已设定社区党员、失业人员、残疾人、管教帮扶对象等各类服务群体13个。平台的信息共享功能还包括社工个案分析、事务处理经验交流等内容，社工在处理完较为棘手的事务或带有普遍性的难题后，会将处理经验和感受写成案例，通过平台与其他社工分享。

（二）构建问题流转流程

1.形成街区问题处理接驳系统。“智慧云”服务管理平台中的问题流转与解决系统以“问题领办”模块为主，以“六六三”走访服务为载体，工作人员及时将走访服务中需要解决的问题、社区检查中存在的问题上传至“智慧云”服务管理平台“问题流转中心”，由相关科室、网格工作人员自主领办，如24小时内无人领办，则由云平台中心负责下派。同时采用定时办结、提交工作日志的方式及时反馈，促进工作流转（图7-1）。

网格协管员、民情联络员主要负责每日网格内巡查，随时接受居民投诉，及时发现各类不和谐因素，能解决的问题当场解决，不能解决的第一时间上报网格管理员。网格管理员核实确认，通过社区配备的指尖微管平台录入系统，并上报社区或相关职能科室，由此，街道和社区可以通过预警发现机制实现不和谐因素“第一时间被发现，第一时间被解决，第一时间被反馈，第一时间被核实处理”。

图7-1　问题流转流程图

2.嵌入自动提示功能。“智慧云”服务管理平台系统内设置问题分类功能和限时办结提醒功能，根据社工走访过程中所录入问题的性质和时间，进行有效分类，并通过红黄彩灯提醒相关条线社工及时处置。如果超过时间没有办结录入，系统将红灯警示，以提醒社工尽快解决该项事务。社区负责人还可通过系统及时跟踪责任社工对居民反映问题的处理情况，解决有的社工易忘、易拖的毛病，切实提高群众诉求处理的时效性。例如，在杭州市G20峰会召开之前，凯旋街道启动了名为“凯旋黄金眼”的“有奖发现”工作机制，并将其嵌入智慧云平台中。当平台接收到街道志愿者、辖区派出所、城管执法中队等不同主体反映的问题后，会提示相关社区在4小时内自主认领，逾期未认领的问题由平台派单至相关社区。接单后24小时内进行实地核实，48小时内处置完毕，回复至平台，同时反馈至发现问题的“凯旋黄金眼”。如对问题的真实性、准确性存在异议的，24小时内提交街道职能科室甄别。每月被“凯旋黄金眼”抄告问题的社区网格则会被扣除相应分值，未认领或认领不及时、落实整改不到位的也会扣除一定分值，直到问题解决为止。

“智慧云”服务管理平台在促进日常社区事务处理效率的同时，也建立了应急处理机制。综治信访维稳工作中心对网格排查出来的问题进行分析评估，分别按事态严重紧急程度和整治难易程度实施三级预警，对处理流程、处理时限进行事先界定，并输入指尖微管平台。平台根据三级预警的录入，通过红黄彩灯提醒相关条线及时处置，如果超过时间没有办结录入，系统将亮红灯警示。街道分管领导可以通过系统及时了解各网格的不和谐因素处理情况。网格指导员和监督员定期对各类事件的处理情况进行督查和指导。

（三）实现民意表达的直接输入

1.平台使用向多主体开放。首先，平台向公众和辖区企事业单位开放。凯旋街道整合了街道、社区、辖区企事业单位、社会组织等各类资源，建立资源共享体系，涉及区域内的共享资源和信息，辖区范围内企事业单位以及居民都可以通过网上查看、预约的方式，进行了解和预订，实现各类资源的相互开放、取长补短、有机结合，达到互助共赢的目的。“智慧云”服务管理平台还依托互联网平台和相关软件，形成以社区为中心辐射一公里的微商圈，集成包含衣、食、住、行在内的各领域商户服务资源。其次，平台向辖区文化团队等社会组织开放。街道将社区内的文化团队等社会组织在平台中进行系统归类，在“淘社区”的社会组织板块进行分类展示，发布社团介绍、团队特色、活动剪影等内容，扩大群众知晓率。居民还可登录网址点击“淘社区”线上栏目，参与文化活动网络投票、提出意见建议、管理社区事务。社区各个群体还可以根据自身具体需求，利用平台输入、搜索并匹配信息、资源的功能，可以享受预约活动场地，组织发起活动等服务。

2.民情反馈迅速到达。社区对“微管站”和“淘社区”两大板块的居民诉求和意见建议进行分类汇总梳理，分流至各条线专职社工处解决，指定专人对居民在网上的问题、留言进行答复。对已办结的重点民情在“淘社区”予以公示或向当事人反馈等，使居民足不出户就能快速获知民情处理结果。

3.激发居民广泛参与。“智慧云”平台中的“淘社区”通过设置居民网上积分系统，引导居民上网参与社区活动投票、社区事务网络调研等活动。街道根据居民的登录次数设立年度积分奖励机制，积分达到一定数额即可换取小礼品或社区服务，以调动居民参与社区管理的主动性和积极性。同时，街道还将居民积分情况作为培养群众骨干力量的参考依据，进行分类管理，培养引导积分高的居民成为参与社区管理的骨干力量。这种参与还能根据街道工作方向的调整进行灵活调适。例如，“凯旋黄金眼”机制就是以奖励方式，鼓励社区红马甲、街道工作人员、辖区派出所、执法队伍等多个主体共同发现违法犯罪（黄赌毒）、新建违法建筑、出租房违规出租、环境卫生死角等四类问题，参与者在辖区内采集到这四类问题后，上传至“智慧云”平台。

二、“智慧云”服务管理平台的创新特点

（一）改善信息分布的非均衡困境

行政科层体系中的一个重要特征是资源和信息的不对等，每个层级在提供公共服务时会因资源逐渐减少产生管理瓶颈，并成为部门相互推脱的理由。此外，条块体制进一步割裂了管理权力和资源，层级越往下处理问题的空间越狭窄，对需要跨部门协作处理的问题尤其缺乏合力。与此同时，对治理过程中的信息获取却随着层级的上升而呈递减状态，整个行政体系中的需求信息和资源形成反向对照，层级越高、权力和资源越多的层级所得到的信息越少，层级越低、事权越重的层级面对的需求信息却越多。

权力、资源呈倒三角形分布，而信息、事权则呈正三角形分布。当信息和行政资源无法达到相对均衡时，公众的诉求经常会被置于相互推诿或选择性忽略的境地，公众的真实需求就会难以被发现或不被认真对待。每一行政层级的主要管理者即使希望改变现状，也会因下级对信息的遮蔽、分散而无从察觉。

“智慧云”服务管理平台的作用在一定程度上改变了原有的困境，主要体现在垂直信息的可视化追踪上。街道党工委书记ZJ认为：

社区产生的问题在社工自己发现的基础上，现在已进一步更新为多主体共查的方式，包括社工自查、物业主查、居民协查和社区督查等多种途径。这样的话，很多问题都能通过这个平台被发现并得到处理，它让问题的曝光和处理变得更透明，主体之间相互监督，并且和绩效评价紧密联系，所以社工、物业就不能偷懒，他们会更加积极地去主动发现问题。^[1]

“智慧云”服务管理平台并非为网格和基层社工带来更多资源和权力，而是通过把更多信息上传至街道层面，转移部分责任至行政流程当中，提高街道层面权力、资源与信息的匹配度。因为网格功能和社工行为虽然带有明显的行政化色彩，但它在本质上没有可供自由调配的资源，而是受制于行政权力的安排。然而，网格又是信息收集和居民诉求的最前端，得到的信息最为全面和真实，因此必然面临信息—资源的极大张力，缺乏解决问题的手段和空间。“智慧云”服务管理平台将“凯e通”中无法消化的需求信息收集起来，通过街道层面可供调配的权力、资源进行配对，从而在层级间形成信息—资源的相对均衡。通过信息在平台的流转，街道党政领导可以清楚地发现网格、街道各科室、辖区职能部门对问题的反应态度和处理结果，对是否需要形成合力、集聚资源回应棘手问题进行更为准确的判断。

此外，凯旋的“智慧云”服务管理平台建设还通过整合部门信息改善了信息的部门垄断、割裂和非均衡分布。近年来，各个城市的智慧治理应用虽然如火如荼地在展开，但同时也出现了政府不同部门的关键信息难以融合的困境。即使有统一的智慧城市规划，各部门仍然缺乏资源共享和合作建设的激励机制，进而导致各职能部门建立更多小规模、多标准的部门信息系统，而不是通过标准化将既有信息系统整合起来，建立整体性的综合性的信息处理平台。这种情况有悖于智慧治理的整体性和协同性治理的发展趋势。^[2]从这个角度看，凯旋的多网合一及辖区信息的统一是在其有限的权限范围内尽全力达成的结果，也是真正符合信息共享内涵的行为。

（二）增加治理网络中的交互密度

街道作为政府的派出机构，实质上是国家权力的末端，是科层体系中权责张力表现最为明显的层级。长期以来，街道党政干部为把握社区动态、回应居民需求，投入了大量的资源和精力，但居民却认为街道的行为和自己的需求不匹配，因此获得感并未得到增长。因此，对于街道而言，如果可以通过技术平台提高信息收集的速度和效率，就能倒逼街道层级的各个科室进行职责与权限的重组，加快管理者对信息的研判、反应与协作速度，切实回应居民的不同诉求。

凯旋街道的“智慧云”服务管理平台设置在有限程度上达到了上述目的。“智慧云”平台和“凯e通”持续进行信息的交互，增加了辖区城市管理、综合治理、公安等职能部门与街道科室、社区网格之间的互动频率。从网络化治理的三个层次而言，较为频密的互动在组织层次、业务单位层次和个体层次都会因此产生改变，网络等级的差距会逐渐减小。^[3]网络中的组织层次是指履行管理职能的上下级管理人员之间的关系，例如街道辖区内的综治、城管、民政等部门与街道科室之间的关系。业务单位层次可以理解为管理者与操作者之间的结构变化，比如街道管理者与网格社工之间的关系。个体层次则指处于网络中的相关个体在行为和认知上产生的变化。一般而言，网络完备性取决于网络密度，网络中的各点联系越紧凑，则密度越大，网络完备性则越强。^[4]如果通过技术运用增强了网络密度，说明技术的设置是有效的，这已得到实证研究的证明。^[5]

凯旋街道的智慧治理平台中嵌入绩效考核机制，以绩效驱动刺激了网络中各主体间的沟通、协调频次。通过时限要求不断形成新的沟通需要，同时提高了组织、业务和个人三个维度的网络交互度。在改善治理网络生态的同时，保持了网络运行的有序性和稳定性。辖区各个政府职能部门也通过网络信息共享与街道、社区、居民之间形成良好的合作关系。

当然，必须承认的是，从官僚制天然的封闭性特点而言，完全寄希望于信息技术改变其运行逻辑可能遭遇障碍。毕竟，官僚制天生具有规避风险和创新的本质，技术官僚化带来的计算机官僚主义可能为城市设置新的道德秩序和应对策略。^[6]换言之，各个城市推进智慧治理的意愿之高恰好说明因官僚制不足和制度不完善而产生的问题依然严重。因此，当居民诉求超越“智慧云”平台所及的街道权限时，也是街道力有不逮之时。

有些居民的诉求不是我们街道可以解决的，涉及更高层级的政府部门职责。这个时候我们会晓之以理，以劝服为主。这是由体制、机制现状造成的，作为最基层的我们，能够做好的就是在我们自己权限范围内尽量提高管理和服务的质量及效率。^[7]

（三）有效拓展社会资本

凯旋街道的“智慧云”服务管理平台与其他类似的技术平台有一个较为明显的差异，平台结构中的线上参与功能为街道内的不同个体提供了信息分享、组织认知、行动参与的空间。社区居民对街道事务的意见、问题处理的感受都可以在线发言，更为直接地打通个体与街道的沟通渠道。这是对网格管理员发现、上传信息的方式的补充，展现出更具扁平化的治理趋势。尽管这个功能现在尚在实验的初级阶段，设置有待细化，效果有待检验，但它为属于不同层级、性质的个体提供了交流通道，也为街道和居民的相互理解创造了机会。

从社会资本的角度而言，在现代型社会中，基于家庭、亲缘关系形成的黏结型社会资本虽然较为牢固，但其范围和作用已经不断式微。更有益于社会良性发育的路径是将关系较为疏远但彼此拥有共同利益、兴趣的人群联结起来，促进桥接型社会资本的发育。它是一种高水平联结，更有利于社会美德的巩固和社会信任的扩散，会起到社会成长与经济发展的相互增强作用。^[8]原本相对疏远的人群通过建立桥接型资本，会在共同利益的基础上形成新的相互信任，并将原来分散的外部资源聚集在一起，实现共享与利用。此外，基于网络技术应用还产生了链接型社会资本，它将不同社会层级的个人或团体相互联系起来，跨越不同人群，使处于水平和垂直关系的人群和组织得以相互联结。凯旋街道的智慧平台功能有利于桥接型和链接型社会资本的产生，不同职业、不同爱好的社区居民可以通过平台发现适合自己的活动，在异质性的群体中间建立新的联系，并与街道的管理者进行沟通，从而在水平型的社会运行逻辑和垂直型的行政逻辑之间找到平衡，达到有效的互动效果，提高国家权力的公信力和信任度。

三、“智慧云”服务管理平台的实践成效

凯旋街道“智慧云”服务管理平台的建设时间较短，尚在继续完善，一些功能和架构还需进一步调适。不过，由于良好的构思和稳步的推进，一些成效已初步显现。由于“智慧云”平台的模块既包含管理，也包含服务，还为自治预留足够的线上空间，凯旋街道有可能从智慧的治理中进一步深化，打通社会治理的多个通道，有效利用辖区数据，从而形成治理的智慧。“智慧云”服务管理平台的设计理念不仅是技术适应社区，还隐含着技术引导社区的愿景。如果说现阶段的建设旨在配合和适应现有的管理和服务体系，实现“智慧的社区”，那么不断成熟的平台可以通过不断拓展模块，全面激发“社区的智慧”。

（一）解决居民问题的能力增强

“凯e通”建设之初，凯旋街道投入50万元为14个社区的169名社工配备“凯e通”iPad，开通电信MIFI 4G上网流量，方便随时随地开展管理服务。在14个社区推广“凯e通”网格微管站，依托“微管站”和“淘社区”两大功能板块，实现公共信息资源的双向互动。2014年至2015年年底，“凯e通”解决各类问题1200余件，社工平均入户量、民情信息采集量、民生问题解决量同比分别增长115%、42%、180%，实现公共事务零距离办理。办结的重点民情在“淘社区”予以公示或向当事人反馈等，使居民足不出户就能快速获知民情处理结果，反馈率100%。

（二）形成和睦的邻里关系

“智慧云”服务管理平台中的“淘社区”主要为邻里服务，“淘社区”中的衣食住行的商户服务类型多为居民所需，规模也不大，在持续的服务互动过程中，迅速建立并扩大邻里之间的相互信任，凯旋街道将其称为从“小邻里”到“大邻里”的建设过程。它在合理布局社区所需的日常商业服务格局的同时，提升了资源利用率，生长出新的和谐关系，延伸了邻里关系的内涵边界。“淘社区”还将社区从“线下”搬到“线上”，通过“跳蚤市场”“活动共享”，让邻里之间可以在网上召集、网上交流，以更加灵活、快捷的模式增进居民感情。“新闻播报”“民情直通”等栏目，让居民共享社区资讯动态，丰富居民交流形式，拓展居民沟通渠道，尤其适应了青年居民的需要，成为他们发展邻里关系的重要方式。

（三）社区组织活跃度增加

街道和各个社区通过平台发现差异化需求，形成活动的定制菜单，满足不同群体需求。例如针对老年群体开设“老年人如何防三高”“春季养生”等健康知识讲座；针对青少年，开展了“书香满园”“我是小小志愿者”等讲座。街道根据线上线下民意采集内容，充分满足居民群众的兴趣爱好，组织开展各类活动。例如在社区内举办乒乓球比赛、厨艺大比拼、社区歌咏赛、布贴画制作活动等，与辖区单位联合开展“情满金秋、邻里一家亲”等活动。此外，具有相同兴趣、爱好、关心社区利益的个人通过平台找到了具有共同意愿的邻居，自发组建各类团队，满足自治需求。目前，在一些社区开展的活动中，经由网站公示，居民投票支持人数增加，居民参与的主动性与积极性大大提升。