1.现代市场经济条件下服务理念的重塑
城市管理具有很强的“公共性”,是公共管理的重要领域和重要内容。服务是公共管理的内核和基础,公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值,而是为他们追求和实现自身价值创造良好的条件。[35]换言之,现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言,不是管制,而是服务。[36]因此,要突出公共管理过程中的公共服务职能,提高公共管理机构的公共服务能力,更好地满足社会公众的需要,实现社会发展的目标。
市场经济的精髓在于充分利用行为主体的自利本性,通过合乎规范的自利行为,在实现自身利益的同时谋求整个社会的发展与繁荣。因此,作为主体的主体资格与自主权利显得十分必要和重要,管理的规则和过程不能损害其客观存在。市场经济必然要求公共管理要以社会、企业和公众为本位,顺应他们的意志和愿望来实施职能行为,为他们愿望的满足提供必要的条件。由此而言,城市管理的管理主体与其相对人之间并不是简单的管理者与被管理者的关系,而是在相互平等基础上的服务者与被服务者的关系。进一步而言,城市管理的各级管理者(管理机构和管理人员)都是代表社会公众利益对社会公共事务进行管理,其管理的权力是社会公众赋予的。因此,社会公众既是城市管理的客体,更是城市管理的主体,这体现了以人为本原则的本质特性。现代市场经济条件下城市管理内涵的服务理念,必然是以社会公众为本位,顺应社会公众的意志和愿望,为社会公众愿望的满足和利益的实现提供必要的条件。
2.参与式治理模式的建构
20世纪60至70年代,在西方兴起并不断发展出了参与式民主理论。参与式民主理论主张在代议制民主的框架内,让公民能够积极有序地参与公共事务,而所参与的公共事务的层次也能更高,逐步扩展到整个社会生活,将政治生活中的参与同广阔的社会领域中的参与实践紧密结合起来,从而补充和弥补代议制民主的不足。参与式民主理论为参与式民主提供了一种关于公共生活问题的解决方案。[37]参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。利益相关者对治理过程要全程参与,不仅参与决策过程,而且要参与执行过程。[38]参与式治理的重点在于突出“参与”,要求利益相关者广泛地参与到政治生活和政治决策中;参与式治理在行为态度上坚持平等对待,即各方在参与过程中都是平等的地位和平等的姿态;参与式治理强调社会公众不仅能够发出自己的声音,同时还直接参与决策过程,社会公众的权利在参与式治理中获得切实的保障。
参与式治理是在参与式民主理论基础上形成的一种治理体制和技术。参与式治理作为一个工具,使民众通过社会参与,政治效能感增强,从而提升社会的责任性。[39]也就是说,参与式治理被看成是民主理论和治理理论的结合,强调普通公民对政府决策和执行过程的直接参与,以赋权、参与、协作和网络为特征,是一种新型的既有“治理”的绩效、又有“参与”的民主的治理模式,是有效性和合法性的结合。[40]
参与式治理运用到城市管理中,其基本特征表现为公开性、包容性和平等性。公开性是参与式治理的本质属性和基本要求,是指城市管理的内容和信息实现透明化,社会公众能够及时有效地掌握和了解城市管理的相关信息。包容性是指在城市管理中容纳社会不同主体所提出的多样化的甚至是相反的意见和想法。社会公众的参与必然带来意见的差异,而这正是参与式治理包容性特征的典型表现。平等性是指社会公众在参与城市治理中所享受的平等参与的权利和自由。
因此,城市管理中参与式治理的内涵是:突出广大城市社会公众的广泛参与,以社会公众的“需求”为导向,以共同行动为基础,实现城市不同利益群体之间的互动,以协商寻求共识,对城市管理中的共性问题进行协同治理;强调政府、社会组织、企业及社会公众的多样化合作,实现城市发展的利益共享。
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