难以捉摸的公众

在美国社会中，公众对政府和政治是冷漠的，甚至是敌对的，这是人所共知的事实。参选率低，反政府态度频繁见诸媒体(谈话类节目是一个极端的例子)，对官僚制的抨击随处可见，并且许多人还对公共服务心存蔑视。那些民选的官员、公共职业者和那些了解或参与治理事务的公民常常认为公众大多不能对公共事务作出明智判断。如果由于冷漠或者无能，公民参与治理是或者应该是局限于定期选举这样的活动，那么治理就仅仅是被选举的领导者和他们所任命的官员及公职人员的事了。

“公众是否适合自治”并不是一个新的问题。宪法体系的建立时期便被刻上了联邦主义者与反联邦主义者之间激烈争论的烙印。联邦主义者主张建立限制公众参与的政府，反联邦主义者则偏爱更加直接自治的政府。一些学者认为，立宪时期与其十年前革命时期的平等主义精神是相背离的。那些拥有权力和财富的人们极力限制其所认为的已经过多的民主：那些在民主中表现出贪婪、嫉妒、思想狭隘的人，已经威胁到他们在社会中的财富和地位。据戈登·伍德(Gordon Wood， 1969， p.510)称，“制定联邦宪法所要解决的正是这个问题”。联邦主义者对那些“由[革命]战争刺激而浮现出的社会败类的日渐没落”而感到高兴(Benjamin Rush， in Wood，1969， p.498)。受过教育的拥有财富的“天生贵族”(natural aristocracy)希望将权力核心转移到国家层面上以恢复他们凌驾于政府之上的权力。在国家层面上，人们无法自由地参与政府管理，政府由“最纯洁、最高贵的人物来掌控”，这些人物是“国家中最优秀的人”(Wood， 1969， p.512)。可以想象得到，反联邦主义者坚决反对“上层”(upper)阶级对权力的掌控。梅西·沃伦(Mercy Warren， in Wood， 1969， p.514)在其文章中写道：宪法是“出身良好的美国人企图控制大陆的产物，它在美国各州没有得到很好的实现”，它“会导致一个贵族式的政府，并且建立凌驾于我们之上的专制”。

伍德罗·威尔逊(Wooddrow Wilson)曾于1887年发表一篇名为“行政学研究”的文章。公共管理领域中的学者对这篇文章甚为关注，尤其津津乐道于威尔逊关于必须降低政治对行政的影响、倡导将“科学的”欧洲管理技术运用于美国公共部门的思想。但是人们往往忽视的却恰恰是他关于公众的观点。这篇文章写于19世纪，当时正是鼓吹公共部门民主化的时代。19世纪早期的这种民主化思想是18世纪末联邦主义者统治的结果。而到后来，它变成了回应地方政府增长和总统们在国家层面上发起变革的产物了。这些总统以托马斯·杰斐逊、安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson)等为代表。人们或许会将威尔逊的论述看作是反对19世纪晚期民主化的成果，正如人们将其视为在一个世纪前试图限制民主的联邦主义者一样。

一方面，威尔逊承认，美国人存有这样的期望：公共治理将是由人们自由决定的民主政策的结果。因此，“在美国，行政行为必须在所有方面都对公众的观点保持敏感(Wilson，[1887]1997，p.23)。然而，威尔逊的推理把公众放在了一个不仅远离行政、而且远离决策的尴尬境地。决定公共事务的责任将会属于当选代表和他们的政治任命者，因此，“相关政策将没有官僚主义特征，它不是常任官员、而是政治家的创造。这些政治家对公众观点负有直接且不可避免的责任”(p.23)。

对于一个情况复杂而且幅员辽阔的共和国，通过单个公民的直接参与来加以治理是困难的——这种想法不能说不合理。但是，由于公众的观点被刻画为缺乏一致性和统一性，所以威尔逊所说的领导者们不会等观点统一、仔细权衡量之后再去决定下一步做什么；相反，他们“创造”出一致性和统一性：“在现代立宪政府中，无论谁想做一种变革，都必须先培养支持他的公众想得到某些变革。那样，他必须说服公众想要他打算做的特定变革；他必须先使公众愿意听从他的观点，并使他们相信他们所听取的是正确的；他必须激发他们去寻求一个统一的观点，然后设法使这个正确的意图正常地得以实行”(p.19)。

威尔逊认为领导者就是用这种方法行使职能的，因为单个人常常不能理性思考并作出选择。相反，他们总是怀着“先入之见，也就是不应加以理性对待的偏见，因为它们本身就不是理性思考的产物”(p.19)。这个问题如此重要，以至于那些特别睿智的人也有可能要通过研究政治历史，来确定“少数稳定的、一贯正确的、温和聪慧的政府格言。在这样的政府里，所有牢不可破的政治信条都将最终被消解”(p.20)。国家或许不会对此采取行动，因为：

人类的大多数不是以哲学思维方式思考的，而现在这些人有选举和投票的权利。在每天早晨去上班的人们明白之前，真理必须变得简明易懂和轻松平常。在这些同样的人下决心奉行这一真理之前，不奉行这个真理，就必然涉及巨大而且令人头痛的麻烦。

而且，与美国的非哲学性的大多数人相比，更具多样化的地方在哪里呢？要想知道这个国家的公众思想，我们不仅需要了解美国人自身传承的思想，还要了解爱尔兰人、德国人和黑人的思想；要想为一种新学说作注解，就必须影响各种种族的思想，了解继承了环境因素偏见的思想，这种偏见是因为不同民族的许多历史学家的曲解造成的，并与全球的气候有关，如变冷变暖，收缩或扩张。(p.20)

这就是当今所谓的多样化公众形象。这种形象包括许多人，这些人关于政府概念及其与国家的关系和那些受过良好教育的精英们的思想——如威尔逊——是相背离的。在这种背景下，威尔逊认为公众观念的形成和利用公众观念制定政府策略中间存在一个问题，即“如何有效地利用公众的观点，而不是使其成为无用的干预”，因为“如果成为干预，那么这种干预会时常忽视日常的具体细节和政府日常工作方式的选择”。由此，“公众批评当然成为对敏感机构的笨拙的令人讨厌的粗野的干预”(p.23)。

20世纪早期，沃尔特·李普曼写了《公共民意》(Public Opinion)(1922)和《幻影公众》(The Phantom Public)(1927)。他认为，对普通公民来说，公共事务的世界太复杂，因而难以理解。因此，大多数公众不会直接参与制定公共事务的决策，而是运用有限的知识和他们的成见来定期投票选举候选人。由于只有相对少的一部分人直接参与了公共决策的制定，所以“全能”(omnicompetent)公民的传统模型(全能公民完全理解并参与公共事务)，并不符合现代社会的情况。

约翰·杜威写作《公众及其问题》(The Public and Its Problems)(1927)，在一定程度上就是要反对李普曼关于公众和民主决策的消极观念。杜威同时还发现公众的治理能力需要提高。他指出，“形成民主化的有组织的公众的首要条件，是知识和洞察力，但目前公众并不具备这些”(p.166)。相反，“在社会管制中，无知、偏见、阶级利益和意外代替了知识，得以大行其是。”而且，科学和知识被用来“服务于少数人利益的金钱目标”(p.174)。这一点可以通过影响公众观点来达到。在杜威的书中，有一段文字所表达的意思即使是在我们所处的全球电子信息时代，也算是相当现代的了。杜威这样写道：

控制人们的观念是控制政治行为的最简单平顺的方法。只要金钱利益的作用足够强大，并且大众还没有准确定位并确认其自身，那些与其利益直接相关的人，就有无法抵挡的动机去干预所有影响他们利益的政治行为。……譬如，由有着实际技术基础的工程师所运营的产业与其实际情况是有所不同的。因此，如果记者为了自己的直接利益而自由活动，那么采集和报道新闻就和现在的实际情况完全是两码事了。(p.182)

通过研究现代行政国家的成长过程，杜威担心：“在那些大多数人没有机会使专家了解他们需求的由专家掌握的政府之中，没有一个不会成为由极少数人控制的寡头政治”(p.208)。针对这种情形，杜威所提出的解决方案适合他所处时代渐进的社区构建的精神，并且与玛丽·帕克·福利特于1918年出版的《新国家：作为公众政府解决方案的集团组织》(The New State：Group Organization the Solution of Popular Government)中的观点有些相似。杜威强调开放言论(open discourse)，这种开放言论始于“邻近社区”(neighborly community)，并涉及“辩论、探讨和说服的条件与方法的改进”(Dewey， 1927， p.208)。然而，在解决这种“公众问题”之前，还有许多事情要做：“直到质询和公开宣传取代了秘密、偏见、歧视、曲解和严重的无知时，我们才能判断现有大众的智力适应社会政策的程度”(p.209)。

也许有人认为，与杜威的希望相反，随着社会与政府的扩大化与复杂化，公众变得离公共治理更远了。史蒂文·贝斯特和道格拉斯·凯尔纳(Steven Best and Douglas Kellner， 1997)撰写了关于媒体与民意的关系的著作，这一问题源于19世纪中期哲学家索伦·克尔凯郭尔(Soren Kiekegaard)。贝斯特和凯尔纳在研究中运用了“场景”(spectacle)的“情境主义”(situationist)概念，以及20世纪中晚期让·鲍德里亚(Jean Baudrillard)的后现代“超现实”方法。人们可以从这些材料中得出这种观点：在“令社会陷入惶惑的”大量图景中，人们是被动、消极并循规蹈矩的(p.84)。这改变了公众对“剥削和不公正”的愤怒，使得人们“受到新的文化产品、社会服务及工资增长的抚慰，”并且社会变成了“推动利益增长、从意识形态上控制个人的一种手段”(p.85)。在鲍德里亚的著作中，甚至幻像背后的现实也突然消失，只剩下自我指称的模拟(self-referring simulation)和微乎其微的社会拒斥的可能性。贝斯特和凯尔纳拒绝这种“对客体成功的怀疑主义的接受，”而更愿意把当今社会看作是“(资本主义)现代性的一种加剧，而不是一种完全‘崭新的’后现代性”，对这种后现代性的最佳理解是“将其看作资本主义的普遍化的扩张”(p.105)。

作为早期著作者所确认的模式的延续，当今大规模的公共舆论似乎是在追随过于简单和哗众取宠的广播电视节目、以及政客们的公开言论。政客们在公开言论中使用民族主义或公共利益的华丽措辞以增进特定群体或行业的利益。参与民主或协商民主的理论家(Barber， 1984；Bohman， 1996；Fung&Wright， 2003；Yankelovich，1991)以及社群主义理论家(Etzioni， 1998；Sandel， 1996)通过提供信息、使人们参与公共讨论的途径，力求构建公众的治理能力，但这些努力只影响了一小部分公民而且看来不会深刻地改变整个大趋势。虽然在地方层面上已经出现了公民参与和邻里组织重新活跃的现象(Berry， Portney，&Thomson， 1993；Box， 1998；Musso，1999)，但这也同样只影响到整个国家人口的相对很小的一部分。

与此同时，有资料显示，个人对公共事务的参与仍在发展，但其重心已发生了变化。人们对此关注的焦点，已经从政治党派的长远利益和稳定的集体特性，转向通过对多种问题、运动、筹款和志愿活动的参与加以变革而表现出来的个人特性(Bennett， 1998)。按照班尼特的说法，“志愿行为的持续水平，进一步证实了连续的、但是生活方式友好的市民参与，是由越来越多的过着复杂生活的个人所构成的”。那些参与到这些新的行为方式中的人们，可能属于这种市民：他们“似乎已经得出一种结论，即在最坏的情况下，政府对支配私人生活的经济条件负责；而且，至多只是在补救恶劣情境时起微小作用”(1998， p.758)。

在上文所勾勒的构建公众自治能力的问题中，存在着一个贯穿始终的核心主题。这个主题就是，公众和由那些拥有财富和权力的人所控制的统治系统之间的关系。在“后现代”时代，将理论本身降格为元叙事，将涉及财富和权力不平等的社会综合理论视为对特定真理的不恰当的要求，已经变成一种时尚。基于经济唯物主义和马克思著作的理论与后现代思想尤其势同水火(Rosenau， 1992，pp.157-164)，并且不可避免的无产阶级革命的影像也逐渐淡出对社会正义兴趣浓烈的论著。然而，资本主义对人们和对物理环境的影响，不仅一直是社会的中心问题，而且这些问题随着增长、全球化、科技创新而不断加剧。法兰克福学派的批判理论家赫伯特·马尔库塞致力于使许多人认为过时的概念适用于理解当今世界情境的任务(Kellner， 1984， p.453)。今天，这项工作比以往任何时候都为重要(Agger， 2002)。

本章的目的，在于描述批判实践的一个框架。就此而言，假定一个政治和经济模型是有帮助的。这一模型与公共知识和行为以及公共服务实践者的贡献密切相关。一个特别有用的模型是马尔库塞的“单向度”(one-dimensionality)模型。基于卡尔·马克思和韦伯论著的发展，马尔库塞认为：“支配起源于……劳动力与技术的组织中”(Kellner， 1984， p.166)。资本主义工具理性的作用在于榨取公众的劳动力并使他们处在依赖和服从的状态之下。博克斯(2003，p.47)把这种观点总结如下：

当代工人都被纳入到生产和消费体系中，这要求他们为了谋生必须完全致力于从事例行的枯糙乏味的工作。存在一种“从人类个体到技术装置或官僚机构的渐进的权力转移”(Marcuse， 2001b， p.65)，这一系统以物质性商品作为报偿来保持其内部的协调一致。媒体、娱乐、教育和政治机制又强化了这样一个信息，即生产和消费是有益的，并且由此带来的环境恶化也是可接受的。

在这种情况下，政治和经济体制掩盖了可供替代选择的知识，由于“这个世界趋向于变成完全行政(total administration)的产物，它甚至同化了行政人员”(Marcuse， 1964， p.169)。这样的世界的本质特征是，社会、人和思想是单向度的(Kellner， 1984， pp.234-235)；也就是说，矛盾对立的知识已经变得模糊或不存在，并且辩证法作为社会变革动力的作用也已停止了。

面对现代工业城市社会，寻求某个特定阶层的人去推翻现有秩序的想法，已经被证明是无效的了。现代工业城市社会给绝大多数人提供了维持生活的基本保障，并且给许多人提供了舒适的生活。寻求和建立代替当今社会境况的更好模式的可能性同样也消失了，因为单向度的现象导致了一种“既定的和可能的、需求满意的和需求不满之间的矛盾(或冲突)的平息”(Marcuse， 1964， p.8)。大家甚至不太可能去想象一个与人们已经适应的那种环境不同的政治、经济和社会环境。在这种背景下，主张“自由平等的讨论”的理念大体上是没什么意义的，因为人们无法获取能够使之“对其独立思考加以表达和发展，从教条灌输、受操控以及外来权威中解放出来”(Marcuse， 1965， p.93)的知识。相反，“在垄断性媒体(它们本身仅是经济政治权力的工具)的操纵下，一种理念得以形成：正确和错误、真实和虚假都在其对社会利益产生重大影响的地方被预先确定的”(p.95)。这样，人们便成为“受到操纵和灌输的个体，他们将其主宰者的观念当成自己的，机械地予以重复”(p.90)。当然，这些因素会使准确界定公众意志、组织并参与创造社会变革的能力更具挑战性，也使致力于推动变革的公共服务实践者面临挑战。