总的说来，在前工业社会的历史阶段中，抽象的把握世界的方式并未实现科学建构，所以也就未能成为方法论体系的轴心。或者说，这一时期尚未出现完整的方法论体系，以致人们在思维中并没有把抽象与具体严格地区分开来。也就是说，在农业社会的历史阶段中，人们基本上没有在抽象的存在与具体的存在之间去做出刻意的区分，存在于人们头脑中的许多观念往往是混沌不清的。只是在工业化进程中，由于科学的兴起和社会实践自觉性程度的提高，才赋予了人们以更强的抽象能力，并使人们获得了要求把抽象的存在与具体的存在明确区分开来的冲动。也正是在这种条件下，符号的抽象功能得到了充分发掘，越来越多地被用来指称抽象的存在。
如果说农业社会历史阶段中的社会治理更多地使用具体事项具体处理或依例处理的方式，那么，在政策问题建构中，则是得益于符号的运用而形成了处理社会问题的稳定模式。其中，理性思维和逻辑判断所发挥的作用就是对具体事物进行抽象，提炼出一般性原理、原则，并在此基础上形塑出固定的行为模式。事实上，当抽象的符号以及基于符号的抽象出现在政策问题建构过程中时，很快就替代了人们对现实问题的直接感知，符号取代了现实感受而成了对现实问题更准确的表达。但是，随着20世纪后半期消费社会的出现，符号进一步符号化了。符号的符号化意味着符号日益成为自我指涉的工具，以至于与现实脱节，符号的所指消失了，符号的能指就在于符号本身。因而，符号所表达的意义也不再是现实存在的价值。
这样一来，符号脱离现实而发展成为独立的体系，造就了一个充斥着无意义的符号所构成的幻象世界。与现实世界的分离，反而使符号体系具有了巨大的解释力和普遍的适应性，让人们可以从不同的情境出发对符号作出各自的解释，也可以运用相同的符号去对不同的现实存在作出解释。总之，人们可以随时根据自己的需要而赋予符号以不同的意义。即使政策问题建构是通过一系列符号表达出来的，但所传递的信息也往往会因为建构者的偏好不同而不同。这样一来，尽管可以把政策问题建构过程做得非常“客观”，使其显得非常“科学”，而在实际上，政策问题可能仅仅是在表面上与社会问题相关的，实则没有关联性。
符号可以有图像、标志、语言等不同的形式，其中，语言是应用最为广泛的符号。语言不仅仅是表达的工具，而且会强有力地影响着人们关于社会问题的感知，从而把政策问题建构导向一个与社会问题无关而你又不能不赞同和不接受的方向。法默尔说，“语言不只是思维、认知和思想交流的工具。它也是构成我们世界观的观念、方法、直觉、假设和欲望的制造厂；语言构建了我们。”[36]毫无疑问，“事实不能言说自身，因为，从另一方面说，没有中介，主体就不可能‘看到’客体。主体必然地是通过他们使用的语言所体现出来的某一概念系统来看客体。”[37]通过符号，我们能够完成从具体的社会问题到抽象的政策问题的建构过程；通过符号，我们可以掌控生活中的各种经验感受。“如果政治语言既能激发也能安抚恐惧，那么，语言就是政治情景中的组成因素。它不仅是描述事实的工具，而且是事实的一部分，强烈地界定着事实自身的意义以及官员和公众对他们所发挥的政治作用的感知。在这种情景中，语言、事件以及自我感知彼此相互界定。”[38]可见，语言的介入，指示了社会问题的性质、严重程度等方面，确定了社会问题向政策问题转化的方向和可能性，也许只有语言才对政策问题的缘起有着关键性的影响。
语言是人能够成为人和作为人的关键要素，没有语言，我们就无法将外在于我们的存在符号化，无法推理、记忆、期待、扭曲或者唤起信仰与觉察。“有了语言，我们不仅能够描述现实，而且能够创造现实，现实可能以彼此覆盖或思维上不连贯的形式出现。当语言适合于我们去将合理化看作理性，将压制看作帮助，将扭曲看作创造，或者是看作任何相反的东西时，语言与思维能顺利地实现彼此建构。当语言和思维适合于我们用来解决逻辑和数学的复杂问题时，也能彼此建构，而且能够做得更好。当复杂的问题包含社会权力与地位时，扭曲与误解几乎一定会发生。”[39]比如，一些常用的政治修辞语，诸如“民主”、“法律与秩序”等，都会招来人们更多的认同和支持。相反，像“权力”一词也往往带来了更多的反对，“极权”则更为经常地招致强烈的反对。正是因为符号具有这些表现特征，才让我们在政策问题建构过程中经常看到符号的暗示或者诱导功能一直在发挥作用。
符号具有象征意义，符号中充满了隐喻和暗示，人们的行为与感知几乎无不受到这些充斥于环境中的隐喻和暗示的影响。“思想是隐喻的，隐喻遍及了语言，因为未知的、新鲜的、不清晰的以及遥远的东西，都是人们在将其与那些熟悉的事件或事物相联系在一起时所获得的感受或看法。可以说，隐喻在引起人们的回应中定义了人们的看法”。[40]在政策问题建构中，不是社会问题本身而是语言中所包含的隐喻，定义了人们的看法。语言不仅唤起政策的支持者，而且可以把拟定中的政策问题指认为社会问题，让人们相信正在建构的政策问题就是社会问题的反映。接下来的政策方案，则是解决那一社会问题的唯一法门。事实上，“每一种隐喻都强化着挑选出来的看法并且忽略了其他，因此有助于人们关注想要的公共政策，形成有偏好的结果，并且有助于忽略他们不想要的、不愿想的或者认为是不相关的前提与后果。每一种隐喻都可能是强调人们想要相信的并且避免不希望面对的事情的微妙的方式。”[41]
通过隐喻，符号的象征意义得以充分发挥，而政策问题建构的结果却有可能与社会问题无关。我们拥有了政策问题，其实只是能够满足精神需求的一系列象征符号。即便我们明明知道它是一些象征符号，也会乐意于接受它，并认定它就是对社会问题的描述。原因就在于，现代社会中的人们能够逃避恐惧的主要方式就是寻求确定性，往往不愿意看到也不能容忍模糊与复杂的情况。即使通过扭曲的符号来简化社会问题，也可以从中获得某种安全感。所以，政策问题建构已经转化为寻求符号来安慰自我的过程，反映的是我们对符号的高度依赖。因此，我们把控制我们的权力交给了符号或者操纵符号的人，结果则是，使依据公共政策而开展的社会治理被形构为一种符号控制模式。
埃德尔曼试图以福利问题为例去说明语言可以激发出信仰，“对于很多人而言，‘福利’标签意味着存在的问题在于公共救济，这就鼓励了懒汉。这种关于贫困原因的普遍信仰能够在得到了其他政治词汇的支持中而进一步加强。例如，在1967年和1971年的社会保障条例修正案中所列的‘工作测试’条款，就提供了界定懒汉的标准。我们的语言创造了成千上万个福利救济者，却拒绝提供充分的生产性工作岗位。但是，相关研究显示：（1）很大一部分接收救济者的身体状况显示具有工作能力，但他们却无法找到工作，失业水平占劳动力人口的5%到6%，在某些地区远高于接受救济的人数；（2）福利收益不会因为工作激励而减少。”[42]尽管如此，却没有人对福利表示怀疑，事实上形成了对福利的信仰，宁愿接受那些削弱工作激励的政策，而不是让福利措施为工作激励让路。可见，通过隐喻、借代等手法的运用，语言能激发出人们心中神秘的认知结构，并将人们模糊的认识引至某一清晰的画面，而这个画面恰好是符号事先设定好的结果。
长期以来，在认识论为我们描述的科学观念中，形成了一种稳固的信念，那就是认为符号是对认知对象的抽象，因而被认为是具有“客观性”的。而且，由于符号实现了与理性的联姻，从而显得高于我们希望认识的现实问题，或者说是现实问题实质性部分的反映。基于这一信念，我们也就把符号看成现实问题的评判标准，可以运用符号而任意地把某个（些）方面指认为“真实的”现实问题。哪怕这些所谓的现实问题与我们的经验相冲突，我们也会因为对理性的信仰而相信符号所提供的就是问题的真实所在。可见，符号其实隐蔽地塑造了人们对问题的感知，在符号的引导下，人们只去看那些与符号相一致的方面。至于那些与符号不相一致的方面，或者认为是无关紧要的，或者会视而不见。这样一来，符号不仅是认识的工具，而且成了认识过程的主导，支配着我们的认识。一方面，规划了我们的认识路径；另一方面，也为我们提供了认识对象。表面看来，是我们在使用符号去进行表达和描绘，而实际上恰恰是符号控制了我们。符号不仅为我们提供了认识的结果，而且为我们确定了行为指向和规划了行动路线。当我们在遭遇社会问题的时候，往往以为自己是在运用符号认识和把握社会问题，实际上则是符号绑架了我们，将我们引向了某一方向的政策问题建构。所以，在符号的作用下，政策问题建构可能不是针对社会问题作出的，而是针对那个被改写了的东西作出的。
正是由于这个原因，“政府界定了许多公共信仰和需求，却没有顺应人民的意愿，世界上的大多数人都在政府经济决策、军事行为以及社会政策的统治之下。我们急于相信政府将驱除邪恶与威胁，但是我们相信的热情使我们更容易受到政治语言的影响，这种语言只不过像宗教语言一样加强或缓和了我们的焦虑。”[43]由符号建构起来的政策问题取代了人们对社会问题的感知，远离了社会问题，却又能够把现实世界井然有序地安置在一个预先设计好的符号体系中，以至于任何社会问题的出现都不会超出符号所设定好的世界。因此，我们也就不会因为社会问题的惊扰而恐慌了。
我们既有的世界是在工业化进程中建构起来的，符号作为这个世界的建筑材料是逐渐被引入的。在《资本论》中，我们通过货币、价格等概念已经看到了资本主义的符号化。显然，货币是商品的符号，有了这个符号，不仅可以使商品的交换价值得到实现，而且在价格的波动中呈现出了一个活的符号世界。但是，那还是早期资本主义社会的状况，是在符号体系尚不发达的条件下所出现的经济领域的符号化，主要表现为商品和资本的符号化。到了20世纪中后期，资本的扩张把工业社会带入了消费社会，资本的符号化达到了空前的高度，而且带动了整个社会的符号化。在某种意义上，消费社会首先表现在对符号的消费上，或者说，是符号引领着消费。另一方面，20世纪后期信息技术的迅猛发展，也推动了生产秩序向再生产秩序转变，并使符号实现了再度符号化。在这种情况下，人们开始主要凭借着符号去建构世界，表现为虚拟、仿真等方式的频繁应用。结果，现实与意象之间的差异被消解了，真实的实在转化为各种影像，以至于我们所看到的处处都是由符号构成的生活和生产空间。
居伊·德波认为，马克思揭示了市场交换中的异化，那就是把人与人的关系转化成了物与物的关系。然而，这种物与物的关系现在却再一次虚化了，转化成为一种由感性的可观看性建构出来的幻象。德波用“景观社会”一词来描述资本主义发展中出现的这个独特阶段，认为在这个景观社会中，真实的社会生活在各个方面都已经异化为了景观。真实世界沦为影像，影像取代了真实的存在，活着的每一个东西都仅仅是表征。受到了德波的启发，鲍德里亚提出了“生产之镜”的概念，认为西方资本主义社会已经完成了一个从“生产之境”到“符号之境”的后现代整体转型。在这样一种“符号之境”中，社会生活的每一个方面的存在物都已经彻底地“符号化”了。
鲍德里亚在马克思所区分的“使用价值”与“交换价值”之外又增加了一部分对符号价值的分析。在鲍德里亚看来，现金与商品数量都是由符号来记录的，从而使作为抽象价值表征的货币、资本等统治了社会。传统社会中的人们是通过物的占有和使用来显示身份的，而现在，人们却是通过物的操持方式来建构社会，甚至直接建构人的行为结构。物逐渐转化为社会中的意会符码，物的客观实在性消失了，反转成为某种社会意指。这样一来，社会被符码化了，人则是通过对表意和编码的操持去开展社会建构。在鲍德里亚看来，“物远不仅是一种实用的东西，它具有一种符号的社会价值，正是这种符号的交换价值才是更为根本的——使用价值常常只不过是一种对物的操持的保证（或者甚至是纯粹的和简单的合理化）。”[44]鲍德里亚试图取消使用价值与交换价值之间的区分，以便将使用价值纳入具有历史性的交换系统之中。
在鲍德里亚的图式中，需求是真实的还是虚假的已经不再重要，重要的是游戏中的符号交换。当然，鲍德里亚也认为，物品在其所在的客观功能领域中是不可代替的，不过，他更多强调的是内涵领域中符号的价值，反而认为物品的意义完全取决于能指在自我参考系统中的位置。因此，在他看来，我们在消费社会中实际上所消费的只是符号。就现实而言，正是媒体影像等促进了符号的泛滥，并混淆了符号与现实之间的界限。消费社会中的影像生产能力极其强大，媒体创造出了大量的图像，电影、新闻报道、照片等，所有这些都是通过无数的符号来加以展示的，实际上是用符号塑造出了一个“真实的”世界。在一重意义上，这些符号代表了作为自我的人的不在场，是与现实的物相脱节的；在另一重意义上，符号又代表着最为真实、最有意义的事实，构成了人以及人的社会活动的最为重要的部分。随着影像的致密程度的加强以及它所涉及领域的广泛性，一个仿真世界诞生了。所以，鲍德里亚用“仿象”的概念来指称这个世界。
在中文里，“仿象”也被译为拟像、类象、幻象等，所指的就是消费社会中大量的复制物，它们是虚幻的却又极度真实，可能是没有确定意义的却又是确定性的图像或符号。这个“仿象”的世界与现实世界并不存在一一对应关系，因为，影像创作出了以幻象形式出现的符号，而这些符号与所指却完全脱节，“信息的内容、符号所指的对象相当微不足道。我们并没有介入其中，大众传媒并没有让我们去参照外界，它只是把作为符号的符号让我们消费，不过它得到了真相担保的证明。”[45]根据鲍德里亚的看法，在消费社会中，那种把物与社会意志相对应的观点只是“痴人说梦”[46]，我们从影像所创造的大众交流中获得的不是现实，而是“对现实产生的眩晕”。“没有文字游戏，现实就产生不了眩晕，因为亚马逊平原的中心、真实的中心、激情的中心、战争的中心，这个作为大众交流的几何地点并令人头晕目眩的、令人伤感的‘中心’。确切地说，它们是什么也没有发生的地方。那是激情和事件的寓意符号。符号令人产生安全感。”[47]符号已经彻底从“必须符合现实”的要求中脱离了出来，成了独立的体系。此时，人们也许会以为自己是在消费某个物品，事实上却在不自觉地消费符号。
进一步地说，是符号而不是现实，更强有力地影响着人的感知。依此来观察社会治理，我们看到的也是同样的情况。面对社会问题，正是符号影响着我们对社会问题的感知，我们以为把握了社会问题的那些最为实质性的方面，其实那只是符号给予我们的，是符号制造出来的幻象。在此前提下所开展的行动虽然被看作是解决社会问题的努力，而实际上则像“与风车斗争”一样荒唐。也就是说，政策问题建构完全成了鲍德里亚所说的那种“仿象”，不仅最终呈现出来的结果是“仿象”的，而且整个政策问题建构过程也是这样一种“仿象”过程，以至于符号不仅是政策问题建构时所应用的工具，而且也是政策问题建构过程及其产品的全部。
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