政策问题建构权扩散的迹象

随着“行政国家”的出现，公共部门在社会治理体系中的中心地位得到了进一步加强，行政权力急速膨胀，不仅在公共领域中处于支配性的地位，而且不断地突破公共领域的边界去对经济以及广泛的社会生活实施着超强的干预。在行政权力对社会的干预中，往往是在理性的名义下通过科学化、技术化的手段去实施着对社会的塑造，而在实际上，那无非是按照精英意志去重新塑造了社会。其中，最为基本的途径就是建构了而不是发现了社会问题，然后再把所建构起来的社会问题转化为政策问题。这种情况也被一些学者说成是公共领域对私人领域的殖民。

如上所述，公共部门把私人领域与日常生活领域视为需要打理的花园，自己则是园丁。园丁是一个理性的角色，努力按照理性的要求设计花园和培育植物，拔除杂草，使花园臻于至善之境。但是，“现代性制度侵占了社会生活的大片领地，耗尽了它们曾经有过的意义丰富的内容。虽然在这里也能够找到生活的许多基本满足，但因为‘工具理性’世界受到来自它承认的价值的限制，私人领域还是被弱化了，并且变得混乱不堪。”^[9]在私人领域的萎缩中，人们的公共生活也变成了一种形式上的和作秀般的参与，从而不再具有任何实质性的意义。同时，由于公共舆论无时无刻不处在被操纵的状况中，以至于严格意义上的公共领域也变得模糊了。此时，当我们使用“公共领域”一词时，实际上所指的仅仅是公共部门了，而不是哈贝马斯所看到的那个公共领域，或者说，它已经完全成了政府及其活动的领域。这样一来，我们所谈论的公众参与其实是指公众对政府活动的参与，公众所参与的政策问题建构过程却是由政府主导的。

在近代早期，启蒙运动最终将人从神的统治下彻底解放了出来，赋予人以人权，使人拥有了法律上的平等和自由。但是，在近代以来的社会发展中，“自治与主观性方面的收获可能是虚假的和微不足道的，因为这一收获被‘行政化的世界’的反向趋势所中和了。”^[10]现代社会的发展愈益偏离并最终背叛了解放原则，销毁了曾经取得的成就，置人于异化的境地。在追求进步和崇尚科学的名义下把国家拉回到韦伯所描述的“铁笼”之中，国家（实际上是政府）的权威，影响并蚕食着日常生活领域，组织起了“生活世界的殖民化”。同时，私人领域和日常生活领域也觊觎着公共生活的空间，伺机反攻。私人领域与日常生活领域对公共领域的侵略包括私人通过为党派竞选提供经费以交换自己想要的政策，或者通过各种人际关系影响国会议员的政策取向与偏好，甚至组建起压力集团去实施对政策问题建构的压力。

结果，私人领域中运行着的利益交换及成本—收益均衡的原则影响了公共领域，“公共意见”被利益集团所控制，社会权力获取了政治功能，公共讨论形同虚设，公共领域被“重新殖民化”。正是公共领域与私人领域之间的相互殖民，日益消融了领域的边界，导致了政策问题建构权的市场化。结果，公共部门对私人领域和日常生活领域的侵蚀不仅没有使公共领域变得更加稳固，反而使得公共领域在表面的扩张之中埋下了走向消亡的伏笔。或者说，这是公共领域的盛极而衰。也就是说，当公共部门在反民主的路线上窃取了全部政策问题建构权的时候，则走向了反面，那就是政策问题建构权开始了扩散的行程。

在阿伦特从事理论活动的时候，领域分化的进程正处在凯歌行进之中，但是，她可以说是天才地或敏感地意识到了领域之间的交流，“一旦把政治看成是社会的一项功能，人们便再也不可能感到这两个领域之间有什么严格区分了。这并不是一个理论或意识形态的问题，因为随着社会的兴起，也就是说，随着‘家务’或经济活动进入公共领域，家政管理以及一切前此与私人性家庭领域相关的活动都变成了一桩‘集体的’事情。在近代世界，这两个领域就如同川流不息的生命大河里的滚滚波浪不断地涌向对方。”^[11]不过，从20世纪的情况看，虽然出现了领域之间的交流以及相互殖民的现象，而社会治理过程中的中心—边缘结构并未受到触动，公众参与的增长没有打破社会治理的中心—边缘结构，反而恰恰迎合了中心对边缘的操纵和控制。在有着中心—边缘结构的不平等关系中，公众参与的热情不仅根源于其利益诉求，在很多情况下，正是由公共领域的中心地位所诱发的。正是公共领域在社会中的中心地位，正是公共部门在社会治理体系中的中心地位，让公众中的许多人即使在与自己的直接利益不相关的情况下也愿意参与。即使从追求利益实现的角度出发，也会看到领域之间的交流以及公共领域的扩张都从属于“自我”建构和自我发展的需要，首先是作为领域的自我，进而是作为活跃于各领域中的人的自我，都有着建构和发展的需要，从而汇聚起交流与扩张的力量，各自为了自身的需要而向对方渗透。

不过，随着全球化、后工业化进程的开启，人类社会呈现出高度复杂性与高度不确定性的特征，社会问题也变得越来越复杂。特别是那些新型的社会问题，往往不再是公共部门单靠自己的力量就能加以界定和予以解决的问题。这实际上是社会问题对中心的权威所提出的挑战，使得公共部门依靠自己的力量去干涉私人生活以及家庭生活变得不再合理。而且，公共部门也日益显现出了缺乏开展这种干涉活动的能力。即使存在局部的、阶段性的、基于任务的干涉，也总是表现为一种残缺不全的、不连续的、常常是彼此冲突的干涉，以往的那种具有整体性意义的对社会生活的干预再也难以出现了。“国家主义对社会问题的管理，常常会与现实经验、现实行为方式和作为社会基础的价值观脱节。由于无法确定解决问题的方案是否能为那些受其影响的人所体验、所接受，所以国家主义的管理也陷入麻烦当中。每种现代化步骤不仅有其进步的一面，但是，因为通过野蛮的和令人生厌的干预或渗透手段重构公民的生活，它也同样有其矛盾的一面。生活环境的重建依赖于公民所面对的新的环境，只有当重建的结果是以政治文化标准作为明确的指导时，新环境对‘改善生活质量’所起到的功用和效果才会变得明显。重建越不是以政治文化为导向，就越会把改革和计划的成果看作是现代主义者、爱管闲事的管理人员以及‘专家’的贡献，而实际上，这些人所做的事情对提高生活质量毫无帮助。”^[12]

当社会问题变得越来越复杂，我们就越发难以对社会问题进行分类，更不可能从具体的社会问题中找到一般性的方面。因而，我们满眼所看到的都是一些单个的、具体的问题。公共部门基于传统惯性的社会干预不仅因为找不到普遍性的依据而无法展现出广泛的有效性，而且，它的许多干涉行为都可能消失于不透明的、不可渗透的、各自孤立的繁杂事务之中，甚至看不到有什么反弹的力量，更不用说去从中获得什么经验和教训了。我们在社会治理过程中已经习惯于对所遇到的问题进行分析、分解，从中抽象出一般性的东西并据其制定出普适性的解决方案。这就是政策问题建构的基本流程，而且作为社会治理工具的公共政策的有效性也恰恰是根源于此。然而，社会高度复杂性和高度不确定性条件下的社会问题超出了这种习惯性的思维和行为能够发挥作用的界限，以至于社会治理显得处处被动。特别是当政策问题建构陷入了自我指涉的窠臼中的时候，或者说削弱甚至割断了与社会问题之间的联系的时候，社会治理也就会感受到合理性和合法性的危机。

然而，此时对社会治理的反思又往往只停留在表象的层面上。也就是说，人们往往会以为这种合理性与合法性危机是一个社会治理体系的能力不足的问题，而且会陷入如何提升治理能力的探讨之中。当然，社会治理的这种被动局面肯定会首先表现为社会治理体系治理能力的不足。但是，如果囿于这一认识的话，实际上是不可能找到一个有效提升治理能力的途径的。因为，我们这里所指出的合理性与合法性危机是更为根本性的问题，它在本质上属于社会治理模式变革的范畴。反映在政策问题建构上，就是如何变革政策问题建构模式去适应社会问题复杂化的现实。鲍曼在描述当前解决问题的方式时说，“截至目前，顺序已经发生了变化，发明已经变成了需要之母；意志已经无法跟上成就……技术答案先于问题，而不是在问题之后。绝大多数的意志不仅转向了给现成的答案寻找问题，也转向了让许多人尽可能提问，并愿意提供答案。恰恰是技术革新，迫切寻求应用；在寻找方案适合的问题时，技术革新急于成为问题的解决方案。”^[13]

这就不仅仅是一个能否针对社会问题去开展行动的问题了，事实上，它是一个为了应用技术发明的成果而去制造问题的问题，或者说，是为了证明技术发明成果的价值而去寻找问题和设定问题。由于寻找到的和被设定的问题能够更加证明技术发明的效用，也进一步增强了人们对科学技术的迷信。最为典型的就是技术发明引导着需求，在发现了任何需求不足的地方都又通过技术化的可操作性方案去刺激需求，从而使技术发明不是出于解决社会问题的目的，而是让社会去适应技术进步和满足技术发明得到应用的需求。结果，虽然每一项具体的技术活动都是非常理性的，而技术的发展在整体上则变得非常非理性。对此，鲍曼作了一个形象的比喻：如果说以前是一个法师在挥舞着一把扫帚，而现在是扫帚自己的挥舞，人只能在一旁观看。因而，这是一个不再受到人的理性控制的世界。

技术在不断地制造出新的问题，“寻找越来越多的新问题、前所未闻的问题和先前不可想象的问题是技术的真正工作，这逐渐地、不断地成了它的使命。未来似乎不会比现在更好，也不会平衡供给和需求；未被解决的问题和全面的不确定性也不会随着时间的推移而逐渐减少。”^[14]然而，也许人们深信技术的进步可以保证一切由技术制造出的问题都能得到解决，而客观情况则是，技术所制造的问题以及在这些问题的衍生过程中派生出来的新问题频繁地失控，以至于社会治理时时渴求新的技术却又总是发现新问题层出不穷。

我们已经指出，奥菲认为传统的经济、军事以及文化中心发生了内爆，从“上面”和“下面”同时发生了碎裂与侵蚀。特别是在西方福利国家的改革过程中，出现了一个类似于合作主义的结构性变化，生成了诸多支持并促进了非国家主义的社会治理策略。在这种被认为是合作主义的社会治理结构中，“资本主义政治的社会性色彩在不断增强；制度性分离或国家相对自主性状况正在消失；作为一种一致的、受到严格限制的权力机构，资本主义国家正在衰竭。我们所看到的情况是，政策制定权越来越多地被‘包给’了国际财团的代表们，他们从事着一种半私人性质的交易，其结果又被认作是国家政策或国家计划。”^[15]

尽管这还只是资本的代表参与到了政策协商之中，甚至是跨国性的国际财团参与到一国的政策制定过程中来，但它意味着一国政府的主导地位开始动摇了。也就是说，既定的以公共领域为中心的社会结构被打破了，社会治理体系中的公共部门不再稳固地占据中心地位。因此，人们越来越清晰地看到，“政治权力中心越来越明显地从国家官方制度（例如，政党、议会、总统制或官僚制的政策制定形式）中隐退，并进入团体共存的合作主义政治范围。这一事实似乎加大了社会变革中非国家主义战略的杠杆性作用，它旨在打破合作主义制度存在的各种局限。在社会危机和经济危机的压力下，当资本主义社会自身被迫放弃国家与市民社会之间的根本划分时，再坚持以国家主义战略进行社会变革，就变得既不现实，也不合时宜。”^[16]尽管将此称作为合作主义有着夸大其词之嫌，但沿着这个方向走下去，随着越来越多的社会力量进入了政策过程中来，特别是随着新生的社会力量参与到社会治理过程中来，公共领域、私人领域和日常生活领域之间的边界就有可能被完全踏平，一个真正的合作主义模式就会屹立于我们面前。

全球化已经对民族国家的边界形成了巨大冲击，每一个社会问题都呈现出在全球范围内流动的景象。同时，各种各样的社会问题之间又是不连续的，似乎找不到其发生的源头，也看不出运行的方向。往往是一个事件发生后瞬间就消失了，而且不留任何痕迹，越来越多跨国界的事件涌现了出来。即便是发生在一个国家或一个地域中的事件，也不会将其影响限定在某个特定的领域。当制造社会问题的力量在全球范围内快速流动时，政治机构仍耽于原地，去在一国的公共领域中谋求对社会的控制。就其结果来看，显然是不能适应社会治理的客观要求的。“因为它们存在于现时，且必须在可见的未来里保持其地方性，所以在每天都上演着政治戏剧的舞台上，运作于城市空间的政治机构，注定经常苦于行动力的严重不足，它们尤其缺乏一种令其独立、有效行动的力量。地方政治相对失权的对立面是超地域网络空间中政治的缺乏，那才是真正的权力发挥的地方。”^[17]

全球化与社会治理体系的地方性不在同一个轨道上，以至于政府、公共部门面对各种各样的社会问题时都只能抓住问题的某个部分或片段，有时只是把注意力放在了幻像之上。因此，官僚机构显得越来越无能，政府大楼里所做的事情变得越来越没有意义。所以说，“后现代意识的碎片化和新部落主义——已经关注于超现实的媒体形象——使得任何形式的管理都变得困难。”^[18]碎片化的社会问题无法被纳入统一的制度规范之中，更不能与某一机构的权力作用范围相对应，政府活动也显现出碎片化的状况，事件的偶然性与不连续性充斥着政府运作过程。政治由事件组成，事件都是偶发的，而且很难在事件之间发现关联性。我们知道，现代官僚机构及其政策工具本来是适应处理大规模的、普遍性的和具有集聚特征的社会问题而设计出来的，现在所有这些都变成了不可能实现的追求，以至于社会治理变得仓促甚至束手无策。

总之，不仅社会治理体系的中心—边缘结构坍塌了，而且依然陶醉于处在中心的那些权威也失去了合理性。正在此时，存在于社会中的亚文化群兴起了，“这两个辩证地联系在一起的趋势——日趋没落的宏观文化和强劲的亚文化群——使得民主意愿的形成和政策话语越来越棘手。这反而会导致一种伪政治，在那里，野心勃勃的政治家专于抽象的政治符号假象而非业绩。而这一伪政治则阻碍了实质性的政策制定。”^[19]结果，政策问题建构权开始逐渐地向亚文化群扩散，社会随时随处都可能产生新的“中心”，出现了多中心的状况。因此，也有学者认为即将出现一种“多中心治理”。然而，中心是流动的，迅即产生又瞬间消失，以至于不再有社会结构意义上的稳定的中心。这样一来，任何在中心—边缘结构的基础上所构想的社会治理方案都将不具有付诸实施的可能性，而且，一个社会领域边界的消融、社会问题的全球联动、事件的非连续性和非关联性等，也使得一切地域性的谋划都显得不合时宜了。所以，合作治理也就成了必然选项，而且会首先反映在政策问题建构过程之中。