政策问题建构中的虚假政策问题

在技术进步所取得的辉煌成就下，政策问题被当作一个有着特定目的并加以定制的问题，政策问题的建构始终在追求一种理性建构，是需要经过科学构思、理性计划的行动。在对科学的作用和使命的无可争议的理解和接受中，在实现美好社会之梦想的责任感召下，人们坚信能够对政策问题进行全面科学的建构，并且放心地将政策问题建构权交给专家和精英。技术决策虽然没有完全取代利益集团政治，但专家的观点却总被视为优先于公众要求的。实际情况是，在技术追求中，政策问题建构的主体不再是公众，也不再是公众的代表，是否掌握技术则成了能否拥有和行使政策问题建构权的标准。而且，在技术的魔力下，行使政策问题建构权的技术专家与未能参与政策问题建构的普通公众之间的紧张关系竟然神奇地消失了。对于技术精英所进行的政策问题建构，往往很少听到批判的声音，因为技术的光环已经被转换为对专家的政治臣服。也就是说，技术被等同于科学，科学被认作理性的全部。这样一来，通过科学知识与技术建构起来的政策问题就被认为是揭露了客观真理，反映了客观事实。对于事实，是不应存在异议的，因此，技术专家建构的政策问题也就不存在协商的余地了。对此，汉娜·阿伦特称之为“事实的强制性”。

当技术专家拥有了政策问题建构权的时候，不仅公众失去了这一权力，而且公众的代表也失去了这一权力。因而，“在政治科学中，对统计技术、博弈论和理性化选择模式的崇拜已经将政治研究降低为一个越来越徒有其表的（和无生气的）事业，这一事业排挤任何类型的批判工作。政治领域在历史上就被理解为一个截然不同的公共场所，在那里，公共利益和目标将被论及，民主参与和社会改革也可能被论及。这种领域已逐渐被转变成一个点，在这一点上，它只指称一系列无联系的老一套做法。经验性和形式性的工作过多地论及那些最容易测量到的现象——选举、政党、利益团体、立法行动、政策制定步骤等等。从这一范式中被排除的是广泛的‘意识形态的’或‘规范的’话语，这种话语不符合实证主义假设（大部分包括对社会运动的研究）。”^[16]

由于在政策问题建构中强调科学和技术，要求价值中立，使得政策问题建构不再是一个政治过程，而是从属于技术话语，方法论的思考往往掩盖了真实的社会问题。其实，许多社会问题是无法还原为单纯的理性知识和“硬性”数据的。在我们这样一个信息社会中，数据是随处可得的，但是，现实社会却是复杂的，远不是在统计数据中能够得到真实反映的。仅仅依靠统计数据，是无法准确地建构起政策问题的。统计数据不仅无法准确描述人们希望建构的政策问题，反而使真实的社会问题变得模糊起来。数字的清晰和形式上的逻辑合理性常常是一种科学的幻相，而对数字的强调又可能使得社会问题的其他部分被忽略。相较于数据的数量，思想的质量似乎在政策问题建构中更为重要，当思想和价值观的话语被挤到一旁时，公众话语必然会在技术主导下被非政治化，以至于公众在数据面前也怀疑起了自己的要求，也不知道哪些问题应当成为政策问题。

对科学和技术的信仰赋予了技术专家以这样的权力，让技术专家通过政策问题建构的实际行动去告诉公众哪些问题是属于他们的问题，是需要被作为政策问题建构起来的。实际上，正如罗伯特·福迈尼所指出的，风险评估和成本—收益分析是一对息息相关的技术，我们时常要依靠的这些技术“根本不能产生我们所欲望的确定答案”。^[17]实证主义所要求的定量研究根本不具有形成正确结论的科学性质，实证主义方法论所形成的“科学”的政策问题只是一种神话，是一种理论幻觉。科学与政治不同，科学要求价值中立，而政治则必然是包含着价值的。在科学与政治求同的过程中，虽然人们相信真正代表了公共利益的政治也是科学的政治，但是，那是就科学能够真实地反映公众的意见和要求而言的。从现实的政治运行来看，运用实证方法的科学所注重的是形式，在祛除了价值的时候，往往是无视公众的意见和要求的。由于科学已经拥有了绝对性的信仰功能，即使科学拒绝和排斥了公众的要求，公众也不可能对科学提出怀疑，更不用说表示抗议了。公众可以对某个政府作出抗议的行动，也许会对某项政策表达不满，但是，作为政策源头的政策问题建构从来也不可能成为公众拒绝的对象。因为公众相信科学，所以，专家任何时候总是对的。

政策问题建构本来是一个政治过程，如果科学的（价值中立的）客观性能够服从于政治的话，是可以成为有用的工具的。但是，在政策问题建构过程中，科学和技术排挤了政治，或者说，让政治从属于科学和技术了。进而，让复杂的社会现实服从单一的科学标准，让平等、效率、公正等多重要求从属于简单的可操作性技术。结果，也就必然导致政策问题建构的异化。正如斯通所指出的，“我不相信有什么能为社会上所有的人都接受并以同样的方式影响每一个人的客观、平等的标准，我同样不相信所有的分配从道德意义上来说均是对等的。”^[18]当科学的客观性面对社会问题的复杂性时，恰恰变得不再客观了；当技术的可操作性面对多元目标时，反而会导致荒唐的后果。所以，当科学和技术排挤了政治时，政策问题建构过程所给予我们的只能是一些虚假的政策问题。

我们知道，在18世纪的启蒙运动前后，科学是具有批判功能的，它在张扬人类理性的过程中是要将人从宗教教条中解放出来。“然而科学理性的理论到头来不仅仅瞄向神灵，而且还对准了一切形而上学的思想——包括道德和自由。‘知识’与‘信息’被剥离开，规范和事实被分隔；科学手段日益脱离了对人类解放的承诺，将自然改变为一种统治对象，而科学手段本身则沦为谁出价最高就为谁效命的娼妓。”^[19]因而，技术成为历史谋划的媒介，在技术的作用下，文化、政治和经济都并入了一种无所不在的制度中。这一制度用生产效率和增长潜力稳定了社会，吞没了或者排斥了所有的其他选择。数据本身不能说话，但经常“会受到正被测度的人、进行测算的人以及对别人所作测度解释和利用的人的有意、无意的操纵”^[20]。如通过统计数据引起人们对某一事情的关注而不是为了激发人们变革的激情，或者说是为了维护自己的功绩与地位。

从这个意义上看，使用数字所进行的测量也是为了达到一种权力控制。正是出于权力控制的需要，才会存在着大量的关于测量什么以及如何测量的考量。在进行测量的过程中，选择什么样的手段以及意图得出什么样的结果，或者说对数字作出什么样的解释，都无非是从属于控制的目标。斯通对于这点说得非常精彩，“数字总是对世界的描述。既然作为描述，它们相比诗歌或者油画也就不具有什么更大的真实性。数字对于经验的反映可能多多少少与通常的反映相关，但正如现实主义、印象主义以及抽象派的表现主义绘画一样与普遍的反映多少有所相关而已。数字的真实性就与艺术品一样，就好比诗歌和绘画是人们收集、引用、展示以及对其做出回应的艺术品一样。但是，数字作为公共政策中描述社会的方式的主导地位只是新近的事情，也许是在文化史上的当代现象——并非数字具有某种现实的结果。”^[21]在价值中立的面具之下，在科学和技术的神圣性武装之下，技术专家不仅排挤了政治，而且可以轻松地祛除关于政策问题的道德考虑。所以，作为政策问题灵魂的道德与价值被忽略了，不管公众受到什么样的社会问题所困扰，只要技术专家指出某个问题是政策问题，公众就必须接受。“科学击败了改革与倾向性。但是这个胜利却给道德与伦理领域的事业带来了难以预料的后果，以科学为后盾的技术理性冲击了规范判断，将伦理考量交给了事后诸葛亮。”^[22]

当然，我们也必须承认，科学化、技术化的政策问题建构也在一定程度上或一定范围内解决了某项社会问题，但那可能是某个不甚重要的问题。在科学化、技术化的政策问题建构中，重要的、关键性的甚至实质性的社会问题往往被掩盖了起来，或者因为问题的复杂性而被有意识地忽略了。所以，在科学化、技术化的政策问题建构每一次都取得了巨大成功的背后，是那些重要的社会问题不断地积累起来。也正是由于这个原因，我们看到社会治理如此高效而社会问题却越来越多，我们的生存环境、社会生态都日益恶化。我们对政策专家的每一决策都抱着赞赏、敬畏的态度，我们以为它能够使我们的生存状况得到根本性的改善，然而，滑向风险社会的速度却日益加快。所有这些，均拜技术专家所赐。这是因为，技术专家以科学的名义进行了政策问题建构，其实他们总是用虚假的政策问题欺骗了我们，我们对其科学性表达信服的时候，却把人类的命运交给了他们而任由他们摆布。这就是政策问题建构科学化、技术化的后果。走出这种状态，也许需要一种政治自觉，即还原政策问题建构的政治属性。