政策问题建构权理论的滥觞

在政治发展的历程中，民主政治是历史进步的标志。然而，当我们不满足于在政治学所划定的范围内去观察民主政治的时候，就会发现另一幅图景。政策问题建构可以成为我们观察近代以来政治发展的一个视角，而且，通过政策问题建构权的变化，我们可以更为清晰地看到民主政治的发展脉络。我们知道，启蒙时期给我们提供的是一些民主理想，这些民主理想是需要转化为实践方案的。从近代以来的政治发展史看，代议制是民主理想转化为实践方案的第一种形式。由于代议制的发明，也确实在政治实践中建立起了一整套具有可操作性的民主制度和程序。不过，也正是代议制，标志着民主实践开始出现了与早期民主理想之间的不一致，使民主进程偏离了早期民主理想所规定的方向。在某种意义上，代议制可以说是民主走向堕落的起点。这就是我们在政策问题建构的视角中所看到的真实画面。

我们知道，古希腊的城邦共和国设立了执政官、贵族会议和公民大会等机构，从而形成了许多令现代人向往的所谓“民主政治”，甚至有许多学者认为古希腊已经建构起了代议制民主政治。其实这是一种误解。在古希腊的城邦中，无论是所谓“代表”的产生程序，还是拥有“选举权”的人数在城邦居民中的比例，都与我们所想象的民主政治及其代议制相去甚远。从现代观点看，“当时人不认为这种代议制度是权力工具，这是因为希腊民主虽然实际上是贵族政治，但是都被一种意识形态蒙蔽了，以为每个公民都可以直接地、亲自参与治理城邦的工作。”^[50]所以，现代性的代议制设计没有在古希腊城邦那里获得启发。

退一步说，我们是否可以将代议制追溯到英国中世纪时期的“模范会议”呢？也许学者们会给出肯定的回答。其实不然，被视作为“模范会议”的参会人员实际上是由三部分人构成的：“2位大主教，19位主教，48位大修道院院长，7位伯爵，41位男爵，他们由国王特诏赴会；每个主教管区有2名教士代表，由主教决定；每个郡有2名骑士代表，他们由郡、市选举产生。”^[51]在这里，作为平民代表的骑士虽然能够受诏而参会，但严格说来，他们其实只是“议会中时有时无的一份‘配料’”而已。^[52]在此后的30年内，召集平民代表与会也未形成固定的制度。在13世纪末14世纪初的英国，教权对王权的影响仍然非常大，社会治理是建立在身份等级结构上的，即使“模范会议”在当时已经是一种政治文明的象征，其性质也只能被认定为“封建等级会议”。此时的政策问题建构权实际上是掌握在教会手中的。教会的力量渗入世俗国家的方方面面，世俗国家权力机构对政策过程的影响依然是比较弱的，遑论平民对政策问题建构权的分享了。

上述已经论及，在都铎王朝时期，亨利八世依靠议会的力量对教会特权发起了攻击，通过议会法案而断绝了与罗马教廷的关系，为世俗政权从神权控制中解放出来做了一个榜样。不过，也必须指出，尽管亨利八世作出了脱离教权控制的努力，却没有改变教权与俗权并存的局面，而是仅仅让部分社会控制权掌握到了君主手中，建立起了君主主权国家，学者们也将它称作为“绝对国家”，这可以说是国家的原初形式。在绝对国家形成过程中，农奴制开始解体，建立起了具有中央集权色彩的社会治理体系。其中，王权获得了绝对性的支配地位，因而，国王也就拥有了绝对性的政策问题建构权。

基恩在探讨这段历史时发现，所有的请愿都向国王提交，无论是来自议会两院，还是来自与两院无关的个人，也不管是有关全体利益的还是有关个人利益的。国王是主宰，只有他才拥有纠正所有不公、满足国民要求的权力。一旦需要，大贵族、平民、团体和公民都向他提出要求。^[53]虽然议会制度也在逐步形成和发展中，但广大的被统治阶层是由统治者所代表的。尽管这个时候已经有了“代表制”，但在实质上却是无法与现代代议制放在一起加以比较的。应当说，政策问题建构权从教会向国王及其世俗政权的转移已经是一项巨大的历史进步，但与教会代表其教民相比，由国王代表他的臣民在性质上并无区别。就政策问题的内容而言，由教会去代表其教民与由国王去代表他的臣民所制定的政策会有着很大的差别，而就政策问题建构权来看，则有着相同的表现形式。

霍布斯在为绝对国家辩护的时候认为，在一个国家中只能容得下一个最高权威，“主权不论是像君主国家那样操于一人之手，还要像平民或贵族国家那样操于一个议会之手，都是人们能想象得到使它有多大，它就有多大。”^[54]更进一步，“不论是谁，要是认为主权过大，想要设法使它减小；他就必须服从一个能限制主权的权力，也就是必须服从一个比主权更大的权力。”^[55]正是基于这一认识，虽然英国在当时已经确立起了议会传统，但霍布斯所钟情的依然是君主主权。他把君主视为法律的制定者和纠纷的仲裁者，认为君主的权力一旦被认可就永远不可以转让。也就是说，臣民一旦通过契约而把权力交给君主，就再也不能收回，否则就是违反契约，违反正义。

当然，霍布斯关于“自然状态”的观察（理解）也使他能够看到社会中的人是一个个的个人，就其契约论的原则而言，也只能把契约理解成以个人为原点的订约过程。但是，霍布斯的契约是用来证明王权以及王权统治正当性的，所以，无法在契约的基础上形成民主的观念，更不可能提出代表制的实践方案。这就是哈贝马斯所指出的，“如果君主把世俗的领主和精神领袖、骑士、教士以及城市代表都笼络到自己周围，那么，所组织起来的就不是一个能够代表他人的代表会议。只要王侯和各特权阶层本身就是‘国家’（朕即国家），而不只是国家的代表，那么，从一定意义上讲，他们是可以代表的；他们在民众‘面前’所代表的是其所有权，而非民众。”^[56]

R.W.卡莱尔等认为，在中世纪，“人民”的概念几乎是完全模糊的，如果希望描述中世纪的政治制度，恰当的术语应当是“共同体”（community）、“共和国”（Respubica）或“社会”（Universitas）。^[57]这是非常有见地的认识，是可以用来分析资产阶级革命前的政治运行状况的。在中世纪后期，虽然城市自由民已经具有了一些“公民”或“人民”的特征，但就整个社会治理体系的构成而言，却没有他们的位置。或者说，这个社会尚未实现充分的分化，人还没有成长为单个的“个人”，自然意义上的个体其实是被融化在社会（共同体）之中的。在社会的意义上，人们所看到的是个体的“身份”而不是个体的“人”。所以，我们将这个社会的表现形态称作为“家元共同体”。在个体的人尚未出现的时候，我们如何去设想他的代表呢？即使现代学者认为那个时候已经出现了代议（表）制，我们却看不到代表们所要代表的是哪种社会存在。

由此看来，在中世纪的历史条件下去谈论代议（表）制的问题是非常荒唐的。如果运用黑格尔哲学去看中世纪的话，我们发现，在这个历史阶段中，社会存在是不可抽象的，是无法在人的实际存在中抽象出普遍性的。在没有普遍性的东西存在的时候，如果说有什么代表的话，也是一个人代表另一个人。而且，当这个人代表另一个人的时候，又必须抛弃自己。因而，从逻辑上看，也无法设想中世纪可以生成代议（表）制。这两个方面都说明，只有在社会中分化出了个体的人之后，只有在人的存在中可以担负和能够概括出普遍性的因素之后，才可能产生代表的问题，才可能在代表结构中生成代议制。有了代议制，才可能使被代表者获得名义上的政策问题建构权。

基于上述的考察可见，政策问题建构权有一个漫长的演进过程。在中世纪后期，当俗权与教权出现了分离，当俗权在社会治理中获得了控制权之后，政策问题建构权实际上转移到了身份精英群体的手中。在这同时，也许是由于俗权从教权中脱离出来的运动对人们的观念和行为产生了影响，使人们开始有了自我意识。当然，根据唯物主义的观点，还是城市化和工业化改变了人的生存状态，从而使人们意识到了自己与共同体之间的关系，有了自我意识。这就是市民社会的生成过程，并在这一过程中提出了自由、平等的要求，从而对身份精英的政策问题建构格局提出了挑战。

在市民社会的强烈要求下，英国率先在议会中接纳了市民代表。这可能就是代表制的源头。就英国的情况来看，在宗教改革前，议会主要是僧侣、贵族的活动场所；宗教改革后，议会的构成发生了变化，并分化为上院和下院。伊丽莎白女王一世时期的政治家托马斯·史密斯在《英吉利共和国》一书中曾描述道：“英国最高的和绝对的权力在于议会。……议会废止旧法律，制定新法律，对于过去和未来的事发布使人遵守的命令，改变私人的权力和财产，承认私生子为合法嗣子，规定宗教形式，变更度量衡制度，确定王位的继承，明确可疑的权利和没有任何法律规定的事宜，批准补助金、继承权和赋税，……给君主要传讯的人判罪或免罪。总而言之，昔日罗马人无论在‘百人团民会’或‘特里布斯民会’里可以做的事情，英国议会也可以做。议会代表并且握有全国中央和地方的权力。”^[58]这段话表明，议会在当时的英国已经是国家主权的化身了。

如果说之前国王与议会的关系是“国王和议会”，那么此时已变成了“王在议会中”。“王在议会中”的原则意味着国家主权既不属于作为个人的国王，也不属于由上下两院组成的议会，而是属于由国王、上院、下院构成的整体。当然，三者地位是不平等的，实际情况是国王在议会中居主导地位。尽管如此，此时的议会在很大程度上已经能够与国王共享政策问题建构权了，尽管这种共享是不平等的。正是因为议会能够与国王共享政策问题建构权这一点，为1688年的“光荣革命”作了必要的准备，让议会剥夺国王的政策问题建构权的行动能够得到国王臣民们的接受。这就是英国议会主权得以生成的历史过程。

英国的议会主权得到了洛克的理论证明。我们知道，洛克的理论叙述也是以“自然状态”为出发点的，但他的“自然状态”与霍布斯的“自然状态”不同，不是一种战争状态，而“是一种完备无缺的自由状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的方法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而无须得到任何人的许可或听命于任何人的意志”^[59]。在洛克这里，自然状态中的人们为了保护自己的财产而联合成为国家，把对公益来说是必要的自然权利交给了共同体，并建立起了立法机关。洛克对立法机关的定义是，“立法机关是给予国家以形态、生命和统一的灵魂”^[60]，这个立法权“不论属于一个人或较多的人，不论经常或定期存在，是每一个国家中的最高权力”^[61]。而其他的国家机关所掌握的，只是立法之后的“执行权”和“对外权”。

洛克把国王的权力界定为“执行权”而不是最高权力，认为人们对国王的宣誓效忠“不是对他作为最高的立法者，而是对他作为同别人以联合权力所制定的法律的最高的执行者而作出的”^[62]。因为“社会成员除服从社会的公共意志之外，并无其他服从的义务”^[63]。由此可见，按照洛克的逻辑走下去，必然会引发这样一些问题：议会应当是谁的活动场所？在议会中活动的人应当代表谁？对这个问题的回答实际上也就是对“谁真正拥有政策问题建构权”的确认。洛克认为，人们因让渡出一部分权利而组成立法机关，立法机关不能侵犯人们的自由、人身与财产权，否则人们有权收回让渡出的权利。同时，洛克又指出，“共同体在这方面总是最高的权力，但是这并不能在任何政体下被认为是这样的，因为人民的这种最高权力非至政府解体时不能产生。”^[64]

虽然洛克认为人民拥有最高权力，是一个社会的最终的主权者，但由于在政府与人民之间缺乏一个裁判者，在很大程度上，这种最终的主权只能“诉诸上天”。所以，人民的最终权力只能是一种理论推定上的权力，“只要政府忠于它的职责，社会的授权便使人民丧失了权力。”^[65]在洛克这里，虽然还没有政策问题建构权方面的明确阐述，但在关于立法权的论述里，则可以看到，政策问题建构权已经从君主转移到了议会。不过也仅限于此。因为，洛克是把整个国家的人格都归入统治机关的，是将政府作为全部的人格拥有者来看待的，至于人民在政策问题建构中的角色，则是可以忽略的。

在1688年革命之后，欧洲大陆国家也相继开始了资产阶级革命，而且这些革命的理论都突出了主权的问题。在整个革命时期，“政府建立在被统治者同意的基础上是居主导地位的学说。”^[66]如果说洛克在论及主权归属时没有做到对人民主权的坚持，而是把人民主权作为论证议会主权的前提来对待，那么，到了卢梭这里，则表现出一种坚定地把主权落实到人民那里的状况。也就是说，卢梭明确地提出了人民主权论。显然，与洛克甚至霍布斯一样，卢梭学说的出发点也是个体，认为主权来源于由个体性的独立意志自愿结成的契约，个人意志聚集到了一起形成了“公意”，而“公意”则是主权的精神和灵魂。“这一由全体个人的结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称为共和国或政治体；当它是被动时，它的成员就称它为国家；当它是主动时，就称它为主权者。”^[67]至于政府，在卢梭看来，只是人民的代理人，人民可以撤销或更改政府的权力。所以，卢梭是坚定的人民主权论者。也正是因为卢梭在人民主权的问题上表现出的无比坚定，人们才会把卢梭的人民主权学说看作是法国大革命的指导思想。

如果说洛克希望把政府指定为所有人的人格的拥有者的话，那么卢梭则反过来把政府归结为人民，虽然他们都同样是契约论者，但其理论的逻辑是不同的。所以，从他们的理论中引申出的政策问题建构主体也就完全不同。根据洛克的理论，我们能够引申出来的是政府才有政策问题建构权，而到了卢梭这里，政策问题建构权则被完全归于人民了。不过，无论是洛克还是卢梭以及之前的霍布斯的理论，都无法直接应用于实践。也就是说，君主主权、议会主权和人民主权都还仅仅是理论形态。“无论是按照君主制设计的还是按照平民制设计的学说，都是趋向绝对主义的主权概念。”^[68]霍布斯本身所提供的就是一种为绝对国家辩护的理论，他所持的是一种绝对主权观，认为主权是绝对的、统一的，人民一旦通过契约形成主权就不可撤销。虽然洛克是反对绝对国家的，但他对议会主权的衷情却决定了他是把政府作为国家人格的代表来看待的，实际上是把议会看作为主权的绝对拥有者了。

对于卢梭而言，人民主权具有绝对性，所以，卢梭的主张是，“为了使社会公约不至于成为一纸空文，它就默契地包含着这样一种规定——唯有这一规定才能使得其他规定具有力量——即任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。”^[69]在某种意义上，法国后来所确立的集权体制也许是与卢梭的思想分不开的。不过，就理论的逻辑走向看，当我们在这三种绝对主义的主权观念下去看政策问题建构权时，所看到的就分别是君主、议会和人民。在当时，君主的政策问题建构权正在走进历史，议会的政策问题建构权在英国也开始得到了实践，而人民主权理论所设定的政策问题建构主体则是以理想的形式出现的，是无法付诸实践的。从20世纪民族解放运动中的一些国家建设经验看，大凡重视申述人民主权原则的国家，对民主的追求都在形式上出现了自我否定，即更多地具有集权特征。这也说明，卢梭的人民主权具有某种空想的性质，以至于在从理论向实践转化的时候没有走出一条通向成功的道路。