政策问题建构权的扩散

20世纪60年代之后，对“铁三角”的关注渐趋冷却。之前，关于“铁三角”和“影子政府”的研究是建立在案例研究方法之上的，这使得人们并不清楚到底有多少政策问题建构是在这种封闭的、协商一致的系统中完成的。到20世纪70年代末，由于在政策问题建构方面的批评者们将视线集中在了封闭、僵化、孤立的政策系统方面，并认为这是“铁三角”或“影子政府”的基本特征，从而实现了研究视点的转变。对于这一视点的转变，丹尼尔·麦库尔作了这样的描述，在最初的概念阐释与最近的概念理解之间存在很多的不一致，“影子政府”的概念不应是僵化的，而是更为复杂的。经过重新解释，“影子政府的概念被重新定义了，之前的概念被批评者们过于简单化了。结果，对原初框架的发展产生了一幅漫画，也就是创造了一个概念稻草人，使之更容易被揭穿和接受批评。”^[44]

迈克·海耶斯也认为早期关于“影子政府”的描述和批评存在着漫画化的问题。在《半主权的压力集团》一书中，海耶斯将这种概念上的扭曲看成是因为学术理论追求时尚造成的，并认为所付出的代价是原概念被修正了，接近于一幅“更为精巧，更为审慎，由原创者形成”^[45]的漫画。弗里曼和朱迪思·帕里斯·史蒂文斯则认为，“在子系统政治的世界中，夸张的原型已经出现了，这对于敏感的观察、分析和理解都是不利的。”^[46]“铁三角”的概念以及它的姊妹概念“惬意小三角”（cozy little triang les）或者“三方联盟”（triple alliances）等，都预设了政策制定过程中所具有的僵化的特征，而这并非案例研究者们的本意。“这种不知起源的流行观念强调了影子政府、子系统的封闭性，将他们描述为简单的、有限的、孤立的、僵化的政策制定。”^[47]

在认识到了“铁三角”、“影子政府”等概念的缺陷后，研究者们努力去寻找一个新框架，从而把“议题网络”（Issue network）的概念推展了出来。

“议题网络”的概念最初是由休·赫克罗在《议题网络与执行机制》一文中提出的。他认为，多数政策议题的决策方式并不是纯粹的“铁三角”模式，而可能是在政党、国会、行政系统等正式组织结构之外所形成的一种非正式的、复杂的、开放的“议题网络”中进行的。赫克罗说，如果我们寻找封闭的控制三角，可能就会错过相当开放的，越来越对政府构成冲击的公民网络。^[48]赫克罗在提出了“议题网络”的概念后，就对“铁三角”与“议题网络”两个概念进行了比较，认为“铁三角和影子政府的概念假定了已经成功地拥有越来越多的具有自主性的小范围的参与者，事实与此相反，议题网络包括大量的参与者，这些参与者作出的承诺以及彼此依赖的程度是不同的。实际上，几乎不可能明确指出网络是在何处终止，而它所处的环境又是从何处开始。铁三角与影子政府假设了一组稳定的参与者，他们组成联盟去控制相对狭隘的公共项目，这些项目与联盟中的每一派的经济利益都直接相关。议题网络在各方面几乎都是相反的情况。参与者一直在自由地进出网络”^[49]。从政治发展的实际过程来看也的确如此，当越来越多的利益集团和政府官员共同为了某一议题的发展而努力时，他们实际上共同建构出了一个开放网络。所以，“影子政府”走向衰落而“议题网络”开始崛起也就是必然的了。

赫克罗把议题网络定义为“某种分享知识的集团”。“一个议题网络是分享公共政策相关知识的团体，或者说，议题网络是关注某一问题的团体构成的。议题网络中的成员或者‘公众’并不一定拥有相同的注意力，但他们具有共同的知识基础，并且能够理解他人看待某一问题的观点，而且能够发现共同意识到了的问题。但是，共同的知识基础并不必然带来共识；议题网络可能动员起一个共同行动的团体，却也不必然如此，议题网络并不必然是一个具有共同信仰的团体（也就是传统的利益团体）。议题网络是在彼此视对方为具有知识的或者在至少是认为有必要作出回应的人之间形成的网络。在其中，公共政策问题得以界定，论据能够得到充分辩论，并且各种方案得到充实展示。但是，并不是以一种控制有序和组织良好的形式来完成的。”^[50]也就是说，无论是利益集团还是普通公众，只要他具有关于政策问题的相关知识，就能自由参与到政策问题建构中来，议题网络就是由这些具有相关知识的人形成的松散的网络。所以，在议题网络中活动的主体可以包括政府、立法者、商人、游说者以及学者和新闻记者等。显然，议题网络具有开放性、松散性等特征，所有这些都是与封闭的“铁三角”不同的。一个活跃的“议题网络”会经常就某一政策问题进行讨论或展开批评，许多新的政策创议就是这样产生的。

议题网络究竟是何种模样？赫克罗认为是很难进行界定的，因为“在一个给定的时间内只活跃着网络的一个部分，而在一个长时间段中，政策中介、执行者和国会官僚之间的联系可能加强也可能弱化”^[51]。这里所说的“政策中介”（policy intermediaries）就是指联接国家与社会的利益集团。在政策问题建构的不同阶段中，由于行动者可以随时进出，因而，“议题网络”也会发生即时变化。以卡特政府时期的能源政策为例，“越来越多的政策观察者——税收改革者，核电专家，致力于更多工作的人权集团——参与到了讨论中，将他们的关心和分析带入其中，参与者的名单很快变得超过最初能源计划者的最大想象。”^[52]如果“议题网络”是不受控制的，那么，人数超过想象就应该是一种常态。事实正是如此，在“议题网络”的视野中，所看到的恰恰是一个没有边界的人群，他们拥有着相关知识却不能够形成一个共同的行动联盟，更不用说形成一个单一的、具有相同态度的团体。这就决定了他们并不构成“铁三角”或“影子政府”。

“影子政府”模型假定利益集团与关键性的政府官员以协商一致的方式来建构政策问题，最终以共识或妥协为终结，即在共识与妥协中进行政策问题建构；议题网络模型则假定利益集团与国会、总统之间常常处于冲突状态，“政策技术专家受到的激励是反对辩论的封闭性。在这个高度知识化的团体中，最大的奖励被给予那些成功挑战既定智慧的人，在对某一具体政策中的各种行动的原因所作的连续评估中，网络得以发展，而不是将不信任悬置起来，或者仅仅接受已经做过的事情。”^[53]这表明，“议题网络”是拒绝异口同声的，反而是鼓励挑战与分歧的。既然所有的参与者都是挑战者，也就意味着“议题网络”中是根本不可能形成联盟的。这说明“议题网络”的解释框架在反对“铁三角”、“影子政府”的解释框架时走向了另一个极端，即不承认任何联盟可以在“议题网络”中生成，更不承认任何联盟对政策问题建构发挥影响。

萨巴蒂尔指出，“铁三角”的解释框架“认为同一个政策倡议联盟的所有成员都有着完全一致的信念体系，这个看法是荒谬的”^[54]。至少，在子系统中存在着不同的相互竞争的联盟。在对“铁三角”的解释框架作出批评后，萨巴蒂尔基于议题网络的解释框架而提出了“倡议联盟框架”，从而将“议题网络”的观点用于政策变迁的解释中，实现了对“议题网络”观点的发展。根据萨巴蒂尔的“倡议联盟框架”，在政策变迁中，作为重要的政策分析单元的不是特定的政府组织或政策制订计划，而是子系统。在子系统中，行动者并不是单个的人，他们的观点和意见也不总是分歧和冲突着的，而是存在着许多竞争着的联盟。一个子系统中可能包含着多个倡议联盟，联盟彼此之间存在着冲突和竞争，而且在联盟内部也存在着分歧和冲突。不过，不同层面上的冲突对政策变迁的影响是不同的，“冲突的程度取决于相关参与者是在信念体系的‘次要’方面还是‘核心’方面存在不同意见。”^[55]

萨巴蒂尔认为，一般而言，在一个联盟中，关于政策问题的核心会存在着基本共识，而在较为次要的方面，共识度会降低。这是因为，即使一个联盟具有相同的基本信念，但由于联盟并不是利益集团的简单组合，也会因为利益上的分歧而发生冲突。萨巴蒂尔的“倡议联盟框架”在基本观点上是与“议题网络”一致的，可以认为“倡议联盟框架”是从议题网络的解释框架中发展而来的。因为，萨巴蒂尔认为议题网络中存在着联盟，也认为联盟是开放的，包括立法者、官员、研究者、记者在内的多样化的“成员”，个人或组织可以随意加入或者退出某一个联盟，相关利益者的松散合作通常不能保证在政策问题建构中达成共识。最为重要的是，他认为在议题网络中不存在终极权威，无论是政府还是利益集团，都不能主导政策问题建构。

就现实政治而言，利益集团在议题网络中是不可能完全独立于政党或总统的，它们之间是相互制约和牵绊的。其中，总统在利益集团与官僚机构之间的关系上发挥着重要作用。马克·皮特森和杰克·沃尔克在1980—1985年间对利益集团进行了调查，发现“里根在白宫取代了卡特，这对华盛顿利益集团所享受的接触政策制定者的权利而言，几乎是一场革命。在过去，通过独立于政治的影子政府或者铁三角，不论选举的结果是怎样，很多集团可能都保持着它们与联邦政府官僚机构的联系。但是，在20世纪80年代，围绕某个集团喜欢的项目建立这样一个安全的独立领地就非常困难了”^[56]。总统可能鼓励也可能限制利益集团与政府部门的接触，从而对利益集团的政策问题建构权产生影响。卡特在任期内是鼓励很多自由主义公民集团与政府部门亲密接触的，而且这些组织的活动家也都在政府的重要岗位任职。而在此前，尼克松政府的官僚机构大门对同样的利益集团却是紧紧关闭着。可以说，“结构简单、稳定的影子政府已经让位于一种大不相同的政策共同体。”^[57]单个的游说组织通过结成联盟或脱离联盟的方式与对手开展竞争，而且游说集团和国会、总统在政策问题建构中的意见常常是相左的，最终作出的政策问题往往是利益集团、国会与总统博弈的结果。

其实，无论是在“铁三角”中还是“议题网络”中，都可以看到利益集团活跃于其中，但政策问题建构权无论是在分布上还是在表现上，又都是很不同的。“铁三角”是一个由行政部门、利益集团和国会的专业委员会构成的封闭体系，只有那些享有特权的利益集团才能参与其中。因而，根据铁三角的描述，政策问题建构表现为一种线性模式，政策问题建构权集中在政治精英与经济精英的手中，他们往往能够就相关问题达成共识。而“议题网络”所揭示的则是由政党、国会、行政系统等正式组织结构之外的利益集团或公众构成的一种非正式的、复杂的、开放的系统。也就是说，根据议题网络解释框架，公共部门和私人部门的行动者都能随意参与其中，一个活跃的“议题网络”经常会就某一政策问题进行讨论或展开批评，政策问题建构过程中也因此而充满了更多的观点。这虽然使“议题网络”显得更有活力，因为政策问题建构权不再仅限于精英群体，而是扩散到了一切对议题感兴趣的群体或个体手中。对此，赫克罗总结说，“权力的问题仍然重要，但对于最近30年的政策创议者来说，几乎不可能明确确定谁是主要的行动者。”^[58]

所带来的问题是：政策问题建构往往表现出“议而不决”的状况，作为政策问题被提了出来，却无法实现向政策的转化。也就是说，由于“议题网络”中缺乏必要的集权，社会问题虽然被发现了，并得到了充分的讨论，但在存在着尖锐的意见分歧的情况下，无法形成一致的看法，也就无法走出向政策问题转化的实质性的一步。这也说明，“议题网络”具有理想的民主特征，但对于政策问题建构而言，只能驻足于其初始阶段，想要走完政策问题建构的全部过程，往往是非常困难的。