回归政治的政策问题建构权

虽然威尔逊提出了政治—行政二分原则，但他也同时看到，要想真正弄清楚行政与政治的区分却不是那么容易的事情，“没有一条用以区别行政和非行政职能的界限可以从政府的这个部门划到那个部门，而不用像翻山越岭那样，要跨过其高度使人昏眩的分界群峰和穿过由法律规章所组成的稠密丛林，并且随时随地碰到的都是一些‘如果’和‘但是’，‘既然’与‘无论如何’之类的词语，直到这些界限在不习惯于这一类调查方法，并且不熟悉使用进行逻辑识别的经纬仪的人们的眼里变得完全辨别不清时为止。”^[18]实际情况是：“一大堆行政管理工作都是‘无声无息地’在世界大部分地区进行着，而这些行政管理工作现在是一会儿被政治‘管理’，一会儿被宪法原则弄得混乱不堪。”^[19]尽管如此，在市政研究运动中，出于寻求职业庇护的需要，学者们却刻意强调行政与政治的区别。然而，随着行政研究从城市层面上升到政府层面，市政研究运动所反复申述的坚持“价值中立”的行政研究也就开始变得很难坚持下去了，因为此时的学者们不得不对诸多政治问题发表意见。而且，也正是在这个时候，由于“新政”把大批行政研究者拉进了政策过程中来，彻底瓦解了市政研究运动只研究管理问题而不关注政治过程的学风，并使这些市政研究运动中成长起来的学者深深地介入到了政策过程之中。参与“新政”，就要求学者们不仅要为政府的政策执行出谋划策，而且事实上也置身于政府与政治部门的博弈之中了，因而，就不得不在政策问题建构方面开展更为积极和更为主动的行动。

古立克是市政研究运动中的一位出类拔萃的学者，他在“新政”甫一出台时就扮演起了吹鼓手的角色，认为“新政”是国家的决定，他努力论证“新政”，认为“新政”“使得政府成了掌握美国经济生命的最高的控股公司”。“在这一过程中，政府承担的新功能本质上是设计和强制推行一个延续国家生命的总体计划。这将要求对实际工作进行新的划分，因此也是一种新的分权理论。”^[20]在古立克看来，他所说的这种“新的分权理论”“将不会关注检查与平衡，不会强调政策与行政之间的分化，而是实现了在政策否决权与政策计划和执行之间的分化。”^[21]他认为，这表明了政府即将进入一个新的世界，政策的制定与执行已经不再是分权的根据，而且政策制定与政策执行也不再能够彼此分离。“行政部门将被要求起草总体规划。协商性和咨询性的代表团体被要求考虑和采纳这一计划各部分的最大轮廓。行政部门将被给予足够的权力去设计出这一计划的剩余部分及其相互关联，并将其付诸实施，不仅是通过所设立的政府机构，而且是通过准私人性质的新机构去加以实施。未来的立法部门将拥有两种权力：第一，对主要政策的否决权；第二，审计和调查的权力。在这一完整过程的背后，则是公民中的大多数通过政党或压力集团去实施对政府的控制。这些就是新的分权理论得以建立的必要基础。”^[22]

在古立克看来，政治是控制治理者的行动，“行政是一个决策—行动—决策—行动的过程”^[23]，因此“政治不能脱离行政，行政也不能脱离政治。因为，根本就没有人希望消除对治理者的控制而使其能自由的去做想做的事情，如果那样做的话，将使时光倒转，将会把人类多年赢得的最宝贵的胜利扔掉”^[24]。古立克同时还看到，由于行政人员手中拥有大量的自由裁量权，实际上成了非常重要的政策问题建构者。虽然政治所拥有的权力表现为在更为宏观的层面上去对政策总体方向进行控制，但行政在政策的具体化过程中是在不断地进行政策问题建构与政策实施的。特别是当古立克提到了“否决权”的时候，显然是要说全部政策过程都是由政府掌握的，政治部门仅仅对那些不满意的政策进行否决。古立克的这一说法虽然显得有些极端化，但是，如果说这是对“行政国家”的最早表述，是可以接受的。实际上，“行政国家”的出现与“新政”之间也的确有着很大的关联性。

市政研究运动中的另一位著名学者——西蒙是以“管理就是决策”的著名论断而让人们常常提起他，就这个论断来看，无疑包含着对行政部门决策权的论证。我们知道，政治部门是不从事管理事务的。根据古德诺的看法，政治部门是专门的决策机构，行政部门则是专门的执行机构。然而，西蒙提出了“管理就是决策”，这无论在何种意义上都是要说明行政部门拥有决策权。既然行政部门拥有了决策权，那么，作为决策前提的政策问题建构权由谁来掌握呢？其答案无疑是行政部门。在西蒙看来，“首先，立法机关出于政治原因，常常避免制定明确、具体的政策，而是把这些政策制定工作推给管理机构去做。其次，管理者可能根本不像这里所描绘的那样，是一个中立而顺从的人。他可能（而且往往）有他自己的一套明确的个人价值观，希望他管理的组织按他的意图行事；他可能抵制立法机关独揽政策制定权的作法，他还可能在执行政策的过程中故意破坏立法机关的决定。”^[25]

从西蒙的论述中能够推导出来的合理结论是，政策制定的权力实际上是掌握在行政官僚手中的，正是因为行政官僚有权制定政策，也就不可能设想他们做到价值中立。因为一切政策都必然会反映一定的价值，而行政官僚制定政策时，必然会不可避免地把他们所拥有的价值带入。在甄别和筛选政策问题的时候，究竟哪些社会问题会进入他的眼帘并被他确认为政策问题，是由他所拥有的价值决定的。在西蒙之前，行政部门获得政策问题建构权已经是一个事实，但决策的权力依然是保留在政治部门的。现在，西蒙要求承认行政官僚的决策权，显然是更进了一步，即认为行政部门不仅有政策问题建构权，而且在开展行政活动时也进行决策，或者说是通过决策去开展行政活动的。既然行政部门获得了决策权，而且是通过行政官僚去付诸实施的，那么如何决策以及做出了什么样的决策？也就是由行政官僚所拥有的价值决定的了。即使考察政策执行的问题，也可以发现，每一位行政官僚在执行政策时都包含着他自己对政策的理解和解读。也就是说，都包含着对政策问题的重新建构和决策等内容。由此可见，即使我们对西蒙作出极度温和的理解，也可以认为他是不主张把政策问题建构看作政治家的“专利”的，而是要求行政部门及其官员拥有这一权力。

我们知道，早在20世纪初，韦伯就对社会职业化过程中出现的官僚与政客的分立和并存现象给予了充分关注。根据韦伯的看法，行政部门中的职业官僚不断膨胀，他们受到了技术训练，以行政管理为职业，他们有能力而且也在事实上控制了整个官僚机构。本来，在政治部门与行政部门分立的条件下，政策问题建构以及政策制定是由政治部门作出的，而行政部门及其行政人员专司政策执行。然而，在行政官僚职业化的过程中，政客失去了对行政部门的控制，也就不能保证行政部门亦步亦趋地执行政治部门制定的政策，更不能阻止行政部门去开展政策问题建构和进行决策。阿伯巴奇等人对此的看法是，“政客们缺乏专门知识、信息、甚至时间去决定一个现代国家每年都要遇到的成千上万的政策问题。像英国一位心灰意冷的政客所指出的：‘对于未来政策应如何发展的问题，部长们可能征集到广泛的意见。但是，在政策性目标转变为现实性计划上，在这些计划的执行上，而且再进一步讲，在政策响应新的且未预料的发展问题上，部长们如果不是整个地、那么也是很大程度地依靠他们的官方（官僚机构）顾问。’”^[26]

就政策问题的性质而言，每一个问题，“‘不管它似乎多么有技术性，都能呈现出政治意义，而政治的考虑对它的解决，都能具有技术性的影响。’政策与实施间的区分，决定与执行间的区分，都类似寓言中龇牙咧嘴的怪人——在考查中，他的本质消失了，留下的只是一串令人失望的傻笑。”^[27]行政部门对政策问题建构权的攫取已经不可避免，然而，正当行政部门中的官僚们为了自己战胜了政客而陶醉时，却又受到了第三股势力的挑战，那就是技术专家对政策问题建构权的觊觎。“在正常状况下，完全发展了的官僚机构中的官员，总是超限度地使用权力。‘政治主人’发现自己处于‘外行’的位置，站在‘专家’的对立面，而‘专家’面对的则是训练有素的官员，后者立足于行政管理体制之内。”^[28]

不过，笼统地谈论政策是没有意义的，因为政策是具体的。即使对政策加以归类，也可以看到政策有着性质以及层次上的不同。认识到了这一点，如果再说行政部门完全攫取了政策问题建构权并制定政策的话，那就是不合乎事实的判断。其实，一些政策是继续由政治部门制定的，另一些政策则是由行政部门制定的。“在时间的透镜下是长久性的、具有广阔范围、并用来解决争议性问题的政策动议权，通常是中央政府具有的。在过去的数年里所做出的那些政策性决定，具有积极政策的特征，如果人们要追溯这些政策性决定的起源，那么，就会发现这些决定总是在政治性行政机关（内阁）或议会中产生的。”^[29]这是就政策制定而言的，如果观察政策问题建构的话，情况又有所不同。就政策问题建构而言，无论是政治部门还是行政部门，都表现出了对技术专家的高度依赖。这样一来，又引发了一种新的情况，并向我们展现出了一幅新的图景：一方面，政治部门和行政部门都依赖技术专家；另一方面，政客与行政官僚也都同时感受到来自于技术专家的挑战，从而联起手来共同面对技术专家。当然，这并不是说政客与行政官僚结成了某种形式的联盟，而是说他们都通过相互渗透的方式而争取自己的政策问题建构权。这种现象也被称为官僚“政客化”与政客“官僚化”，即政客与官僚在政策过程中的实际区分走向了消失，从而导致政治与行政之间的界限开始变得模糊。

里普森描述了这一情形：“19世纪，在选民范围扩大和政府行为扩张的刺激下，两种势力机关——政党和建立在业绩体制上的文职官员——得到确定。当这些被叠加在原先已存在的三个部门上时，这两个新来者与三个较老的实体之间的结合产生了原初的摩擦，因为早先的制度框架不得不使自己适应入侵者。在20世纪政府管理过程中政党与文职人员的合作不断增加。它们间的这些合作将管理技术应用于政治实力，有效的权力正是掌握在它们的手中。现代国家的大部分工作都是由政党和文职官僚一起完成的。”^[30]从美国很多总统和州长的地位中可以看出，“当每一机关的潜能得到发展，其领导者不仅是狭义的行政首脑，而且成为政党的领导、首席立法官员和公意的动员者。”^[31]

政治与行政界限的模糊化在对政策执行问题的研究中得到了理论证明。一般认为，美国的杰弗瑞·普林斯曼和阿伦·威尔达夫斯基（Jeffrey Pressman and Aaron Wildavsky）是政策执行研究的开创者，他们在《执行》一书中提出了“政策执行是政治过程”的观点。在普林斯曼和威尔达夫斯基看来，执行是“在目标设定与达成目标的行动之间的互动过程”，或者说，是“在因果关系链上为达到目标而塑造联系的能力”。因而，“执行在根本意义上是政治性的，因为在其名下开展的活动界定了谁从政府中得到了什么，何时以及如何得到。与法律制定者一样，行政人员以及在执行过程中与之打交道的人，都对项目目标施展了权力，影响了项目的产出和结果。”^[32]执行过程中包含着动用权力资源、开展结盟，也包含着有意识的使用策略、重塑政策问题，还包含塑造政策形象等问题。也许在具体的表现上，所有这些都与国会中或其他立法部门中的一些表现不尽相同，但是，它们都毫无疑问地属于“政治过程的基本元素”。

表面看来，“管理就是决策”与“执行是一个政治过程”这样两个判断有着很大的相似性，甚至人们会认为这两个判断说的是同一回事儿。其实，它们之间还是有着很大不同的。如果说“管理就是决策”所关注的是行为的性质，那么，“执行是一个政治过程”所关注的则是开展活动的方式。正是这种对形式方面的关注，使政治部门与行政部门间的界限消失了。在某种意义上，我们倾向于认为，“执行是一个政治过程”这一判断所实现的是一场革命性的视角转换，它使以往关于行政部门是否应当拥有政策问题建构权的所有争论都变得没有意义了。也就是说，根据三权分立的思想，政策问题建构权应当归属于立法部门；根据政治—行政二分原则，政策问题建构权应当归属于政治部门；现在，既然政策的执行也是一个政治过程，那么，三权分立框架和政治—行政二分原则也都被突破了。因而，行政部门理所当然地拥有了政策问题建构权。

在行政部门及其行政人员拥有政策问题建构权的问题上，“新公共行政运动”给予了充分肯定的回答，在他们看来，“公共行政并非仅仅是执行公共政策的手段，它也是公众如何理解世界——尤其是政治世界——以及如何理解他们自己在这个世界中的地位的决定性因素。”^[33]在新公共行政运动的眼中，官僚体系并不是仅仅满足于承担政策执行的使命，“公共组织还引导公众的注意力，并且在设定公共事务的议程方面扮演重要角色，同时也帮助建立社会的价值观。因此，公共组织不只是处于政治的外围边缘，而是更处于政治活动的主流地位。”^[34]弗雷德里克森进一步指出，“立法经常要求延伸性授权”，“设计具体的执行步骤，并使其符合实际，切实可行，还必须具备高度的政治灵活性，这就全看行政官员的本事了。”^[35]

显然，行政人员在执行政策的过程中是享有自由裁量权的，这种自由裁量权不仅是他执行政策的保障，而且也让他有了不断地进行政策问题建构的空间。“一种全新的政治接近和代表形式目前正出现在政府的行政部门之中。而且，对于重大的政策决策来说，这种形式的政治接近和代表可能同立法接近或代表一样的至关重要。新公共行政不仅试图尽可能有效且经济地贯彻执行立法机关制定的法令，而且它们两者也都试图影响和执行更普遍地改进大众生活质量的政策。如果行政机构是基本的政策战场，那么公务员直率的政策倡议就是必不可少的。政策倡议和管理一样有悠久的历史。”^[36]所以，在政治部门与行政部门之间长期存在的政策问题建构权的争夺，使整个社会治理发生了变化，使得两个部门之间的界限变得模糊了。