政策问题建构权的归属

在18世纪，启蒙思想家所面对的是如何建构工业社会的治理体系的问题，其中，“三权分立”原则的确立意味着解决了社会治理体系自身的权力平衡问题。然而，在社会治理体系自身建设的问题得到解决之后，如何开展社会治理？依然需要进行探索。在随后的思想史上，这一问题得到了解决，所呈现给我们的是两条发展主线：其一，是通过民主的途径；其二，是通过科学的途径。虽然这两种途径并不是截然对立的，在某种意义上，还是相互支持和相互补充的，而且在启蒙思想中就已经包含了发展出这两种途径的基因，但是，它们在历史发展中却走上了两条截然不同的道路。特别是到了20世纪，当社会治理的科学途径得到彰显的时候，民主的途径则受到了极大的抑制。这个时候，人们致力于倡导通过所谓的“科学方法”来对外部环境加以控制，以此彰显人类的理性。

这一趋势不可避免地延展到了政治领域，从而以一种思维定势加予我们，那就是，在面对日益复杂的社会问题时，通过寻求科学理性去提高政府的治理能力。这被认为是社会治理走向成熟的标志，也被认为是一条正确的途径。正是在科学的途径中，开启了政治与行政分化的进程。事实上，工业化进程本身在社会生活的几乎所有领域都表现出不断分化的状况，政治—行政二分也应视为这一总的社会分化进程中的具体体现。所以，政治—行政二分是近代以来社会发展理性化和专业化的必然结果。同时，政治与行政的分化又反过来进一步促进了整个社会治理领域的理性化和专业化，使社会治理呈现出科学的特征，并展现出科学相对于民主的优越性。

如果说启蒙时期确立的权力分立原则是出于社会治理体系建构的需要，那么，政治—行政二分则是要解决如何开展社会治理的问题。而且，在政治—行政二分完成后，也就自然而然地把视线转向了对治理工具的选择方面。结果，政策被作为一个非常有用的工具而被提到了显著位置上。一旦开始探讨政策的问题，整个政策过程也就可以在政治—行政二分的结构中加以拆分并进行功能定位。因而，政策制定被归入到了政治方面，而政策的执行则被归于行政方面。这样一来，政策问题建构也就是一个政治过程，基本上是由议会承担的，是发生在议会中的提案权，也是立法权得以实现的前提，而行政部门则被排除在了政策问题建构之外。然而，在社会理性化的过程中，代表了专业技术和理性的行政领域却常常被作为政策问题建构的重要主体，从而使政策问题建构权走出了政治领域而得以扩散。总的说来，关于政策问题建构权的厘定，是与政治与行政的关系密切联系在一起的。在政治与行政一体化的条件下，政策问题建构权的主体是不明确的。随着政治—行政二分原则的提出，政策问题建构也就自然地归属于政治部门了，被作为一个政治过程来看待，行政部门则被定位在政策执行的角色上。

我们知道，在《行政之研究》一文中，威尔逊第一次明确地提出将行政从政治中分离出来。其实，政治—行政二分的思想在他的《国会政体》中就已经出现了。在《国会政体》中，威尔逊鉴于美国国会的混乱状况，在思考如何解决这一问题时就已经提出了政治与行政分开的观点，并认为这是拯救国会的唯一可行的解决方案，那就是，“在一个要以自治的精神来建立行政机关的国家里，对行政机构进行任何真正和持久的改革的先决条件之一，是将政治机构与非政治机构清楚地区分开来。”^[1]在《行政之研究》中，威尔逊对《国会政体》中的这一思想作了进一步的论证，或者说，换了一个角度重申了政治—行政二分原则。如果说在《国会政体》中出于挽救国会的目的而提出了政治—行政二分的思想，那么，在《行政之研究》中，则从改造行政的角度而将其作为一项原则提了出来：“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。”^[2]

虽然威尔逊在这两份文献中是出于不同的目的提出了把政治与行政区分开来，但结果却是一致的，即通过把政治与行政分开来的方式去解决当时美国政党分肥制带来的政治领域的混乱。当然，在《行政之研究》发表之前，《彭德尔顿法案》已经颁行。不过，我们也必须看到，任何一项出于制度建构之目的的法案，如果得不到理论上的支持，都不可能真正发挥作用。《彭德尔顿法案》虽然先于《行政之研究》四年就获得通过，但它的通过主要是对一位当选总统被刺杀这样一个突发事件的直接回应，是缺乏理论准备的，因而，并没有充分发挥其应有的作用，政党分肥制所带来的政治混乱局面依然没有得到矫正。可见，《行政之研究》一文的发表是有着积极意义的，它用专业化为人们确立起一种新的观念，那就是把政治与行政分开，以便其各尽其责。事实上，这对于行政走上一条专注于技术和效率提升的道路而言，是一份无论给予多高评价都不为过的文献。

在《行政之研究》中，威尔逊的论证思路是这样的：首先证明政治与行政是不同的，然后再去描绘行政建构的方式和路径，并在其间说明行政建构的经验在欧洲大陆已经有了深厚的积累。在描述政治与行政之间的差异时，威尔逊认为，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”^[3]政治是“在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动，而行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。^[4]“政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成”，但行政管理并不因此就是政治。^[5]行政是独立于政治控制之外的，“行政管理置身于‘政治’所专有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”^[6]

在政治—行政二分的前提下，把以专才、职业化、功绩制为基础的行政与以妥协甚至腐败为特征的政治区分开来，就可以让行政成为独立于政治领域、专注于技术的事务性领域，从而只关注政策制定之后的执行。也就是说，“行政就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实施都是一种行政行为。”^[7]“然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和行政管理之上的。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理范围。因此，宪法所要认真过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段。”^[8]可见，在《行政之研究》中，威尔逊是出于专业化以及技术的考量而提出了将行政从政治中分离出来。正是由于这个原因，其后行政的发展走上了科学化、技术化的道路。

在威尔逊之后，古德诺对“政治”与“行政”分别进行了定义，他认为，政治与决策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。^[9]古德诺说，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”^[10]显然，在古德诺这里，仍然是在传统的意义上使用“政府”这个概念的，因而，他是在“政府”这个概念下对政治部门和行政部门进行区分的，认为这两个不同的部门分别发挥着政治功能和行政功能。

根据古德诺的意见，政治主要表现为利益表达与党派竞争，履行政治功能的立法部门负责在具体的和特殊的利益表达中发现那些具有普遍性的公共意志，实现政策问题建构，并把政策问题转化为相应的政策。一旦政策被制定了出来，行政部门就承担起了政策执行的任务。这样一来，行政因为独立于政治之外而不再受到利益纷争的困扰，从而在“价值中立”的前提下去执行政治部门所作出的决策，所需要考虑的只是执行过程的科学性以及通过什么样的技术去提高政策执行的效率。所以，在古德诺看来，政策问题建构以及政策制定都是由政治部门承担的，属于政治事务，行政部门只负责政策的执行，既不参与政策问题建构，也不投入到政策制定的过程中去。或者说，行政部门对政策问题建构是没有发言权的，是无法施加影响的。

如果说威尔逊提出的政治—行政二分还只是一种显得较为抽象的规定的话，那么，古德诺则因为找到了政策制定与执行的根据而使这项原则得到了证明。所以，在古德诺这里，政治—行政二分原则在政策过程的视角中成为覆盖完整政府过程的全面性原则。而且，古德诺也应当被看作是较早把政策过程明确区分为政策制定与政策执行的学者。由于古德诺实现了对政治—行政二分原则的进一步深化，使得完整的政策过程可以进行阶段性的把握，即把政策制定与政策执行区分开来。所以，基于古德诺的论证，政治—行政二分原则得到了普遍接受，从而使政治学的发展出现了一次新的学科分化，即从政治学中分离出了行政学。这样一来，自启蒙以来对理性的尊崇也因政治—行政二分而在政治领域中隔离出了一块新的领地，从而使理性变得更加纯粹，即变成了具有科学和技术色彩的工具理性。也正是由于这个原因，“行政学”一经产生就与管理学建立起了密不可分的联系。或者说，行政学在与管理学的联手中努力剪断其与政治学之间的纽带，使之与政治学愈行愈远。然而，也正是由于古德诺所作出的规定，把政策问题建构的过程留给了政治学，即把政策问题建构限定在了政治领域中。

显而易见，政策问题建构以及政策制定必然涉及价值判断，而政策执行则不需要考虑价值的问题，政策执行所要考虑的是在科学化、技术化的追求中获得效率。正是根据这一原理，在马克斯·韦伯致力于官僚制理论建构时，对官僚——行政官员——这一专门从事政策执行的行动者提出了“价值中立”的要求。也就是说，以官僚制来命名的或以官僚制为特征的行动体系必须在面对政治的以及社会的各种各样的价值判断和利益诉求时坚持价值中立。不仅在执行政策的过程中，而且在所有的行政活动中，都决不偏向各党派、各利益集团以及不同的公民群体中的任何一方，只能根据价值中立的原则去探索执行政策的方法与技术。

简言之，政策问题建构和政策制定是政治即价值层面的问题，而政策执行则是行政亦即工具层面的问题。因此，古德诺在主张政治与行政分离的前提下又要求政治对行政适度控制，让行政忠实于政治，从而保证行政作为政治的工具而服务于政治所代表的人民利益。当然，古德诺所探讨的主题是政治与行政的关系问题，但他在解决这一问题时，所遵循的路径则是政策过程，以至于把完整的政策过程区分为两个阶段：政策问题建构和政策制定构成了一个阶段；对政策的执行则构成了另一个阶段。在公共行政学的发展史上，政策问题引起广泛关注并得到了深入研究是发生在20世纪60年代的事情，但是，政策研究所结出的硕果在一定程度上应归功于古德诺所播下的种子。尽管古德诺在世纪初关于政策方面的探讨是从属于论证政治—行政二分的需要，却无意中为政策研究开辟了一块领地。