构建符合名城特色的土地利用与储备体系

二、构建符合名城特色的土地利用与储备体系

1.推进制度改革，为历史文化建设提供制度支持

我国现行的土地制度的特征概括来讲就是国有化，一种土地所有权与使用权相分离的模式。随着城市化进程的加快，土地制度存在的缺陷日益暴露出来，甚至一些学者认为政府的严格管制和国家垄断已将我国现行的土地制度推进了死胡同，土地制度亟待深入改革。从土地所有权制度来说，法律规定城市市区的土地属于国家所有，但往往是由地方政府控制土地；农村和城市郊区的土地，规定属于农民集体所有，也往往被乡镇政府所掌控。地方政府依靠手中的权力用很低的价格征地，一部分用于基础设施建设，另一部分则会通过土地开发项目的建设增加税收等收益。政府常常会因为利益的驱使而造成土地不合理的开发利用，对于历史文化名城来说，则往往会进入大拆大建的城市改造误区，以城市的开发建设牺牲历史遗迹的保护。这就要求土地制度改革要理顺土地产权，明确规定任何一级地方政府均非国有土地的产权代表。

从土地使用权制度来说，2007年9国土资源部在《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中明确指出:同一宗地有两个以上意向用地者的，纳入招拍挂范围。这表明土地制度改革的一个方向就是将土地使用权的出让推向市场，减少国有土地收益的外流，但一些地方还是存在暗箱操作的现象，一些人靠关系继续通过协议出让的方式获取出让的土地，导致土地市场的不规范交易及国有土地收益的外流。南京市作为我国著名的历史文化名城，要解决土地使用制度上的问题，推进土地制度改革势在必行。在坚持土地国有化的基础上，发展土地流转和土地交易，使开发建设用地直接进入市场流转和交易，除涉及国家安全和保密外，都必须向社会公开，通过招标、拍卖出让国有土地使用权，实现政府按规划统一开发、统一供地及土地结构优化，并能避免政府因利益诱惑而不合理地开发利用土地的问题，将精力集中在基础设施建设上，切实保护南京独特宝贵的历史资源。

另外，要注意对土地储备制度的完善，完善土地储备制度要做到以下几点:一是探索条块互动合作方式。充分发挥国资、交通、城建和轨道交通等7个土地储备分中心和区（县）政府的作用，按照“谁投资、谁受益”的原则，统筹各方利益，充分调动条块储备土地的积极性，进一步扩充土地储备规模，为积极调控土地市场积累资源，确保南京全市房地产市场健康有序发展。二是建立储备预警体系，积极防范各种风险。土地储备的风险是必然存在的，它存在于土地储备工作的各个环节，分为内部风险和外部风险。内部风险包括收购风险、开发风险及出让风险，外部风险包括地产泡沫风险和政府干预失败所造成的风险。要完善土地储备制度，预警系统的构建是不可缺少的，它可以及时有效地防范风险，避免整个土地储备工作功亏一篑，毁于一旦。

2.加强监管力度，为历史文化名城建设提供保障

国家土地督察制度的建立及土地监察局的成立标志着我国土地监管力度的进一步加强。由国务院授权，国土资源部向地方派驻了9个国家土地督察局，对各地政府土地利用和管理情况进行监督检查。南京作为9个土地监察局所在地之一，更要进一步加强对土地利用状况的监管力度，集约利用土地。一方面要不断丰富土地的监管内容，各类开发区、工业小区用地的管理、经营性用地的管理、大学城用地的管理、郊县村庄用地的管理及土地开发强度控制都应纳入南京市的土地监管体系，并形成完整系统。另一方面要不断创新土地监管模式。目前，将土地管理有关内容逐步纳入计算机管理，实现信息化监管可以说是一种较为有效的新模式，值得借鉴。江宁区目前已基本实现信息化监管并取得一定成就。另外，土地监管规则还应明晰而确定，不能模糊不清，也不能因经济形势或某些领导的意志转移而随之改变。土地监管部门作为独立的部门，应该实施透明化执法，不受其他相关部门的干扰和制约，对不符合土地利用管理规划、名城保护规划及相关规划细则的土地开发项目应给予及时的查处，不论经济形势如何。

加强监管，同时还不能忽略对土地市场的监管，土地市场作为社会主义市场经济的组成部分，关系到国民经济的快速稳定发展。要维护土地市场的良好秩序，要从各个方面进行日常的切实的监管，如土地市场的供给量的有计划的控制、违法用地的及时发现等，如果仅做表面文章，土地市场的良好运行是难以实现的。加强监管力度，还应注意在日常的监管工作中。利用科技手段提高监管效率，如利用遥感卫星拍摄照片实施动态监管，卫星拍摄的照片具有直观真实、现实性强、覆盖范围广的特点，能解决因执法人员少、检查不到位发现不了的违法用地问题，可以及时、准确地反映土地利用的变化情况。目前很多城市已经将该技术引入土地资源的日常监管工作，及时发现并查处了一些违法用地的行为。

3.完善法制保障，使历史文化名城建设有法可依

我国的土地管理工作目前已基本上摆脱了无法可依的尴尬局面，除《中华人民共和国土地管理法》，国务院、各地方人大都先后颁布了一系列土地管理的法律法规，国土资源部也制定了具体的规章。但是这些法律法规仍然有很大的缺陷亟待完善，集体土地流转等问题仍模糊不清。基于此南京市应当根据国家法律法规和管理的要求，结合本地区的实际情况，制定具体实施办法、细则，完善法律体系，做到真正有法可依。

完善土地利用管理的法制保障，除了有法可依，还要做到执法必严和违法必究。要做到执法必严，就不能忽略对执法机构的构建，要建立专门的执法监察机构和队伍，积极推行土地管理的各项法规。其一是土地执法机构人员要保持稳定，尤其是人员不能经常性随意调动，其人员调入调出都应有严格的限制，并在人才选拔上有合理的绩效评估方案。其二是要加强机构内部的制度管理，构建并完善一系列规章制度且将制度落到实处，用制度来规范监察机构人员的行为。如《土地监察人员手册》，只有机构人员切实遵守了，才能做到按制度办事，严格执法，杜绝碍于人情和利益诱惑而违规办事的行为。其三要将严格执法的精神贯穿到土地开发工作的全过程，而不仅仅陷于事后的查处，从土地审批之前就应该严格执法，较早地发现违规用地行为。要做到违法必究，就要对违反土地管理法律、法规的单位或个人及时查处其违法行为，并必须依法追究法律责任且严惩土地违法行为。如果不追究违法者的法律责任，就不能维护法律的尊严。

为此，既要加强监管力度，也要严肃查处违法用地行为，坚决纠正有法不依、执法不严的现象。为了实施对历史遗迹的保护，南京市应将其执法重点放在一些有价值的历史建筑物区和历史街区，如东郊风景区等，对划定的历史保护区要严格执法，及时发现和严厉查处违法用地的行为，并按规定追究有关责任人的责任；对涉嫌犯罪的，及时将案件移交司法机关处理，做到违法必究，从而推进土地管理法制化进程，依法管理土地。

4.倡导部门合作，为历史文化名城建设提供组织保障

历史文化名城土地的开发利用管理工作是以保护名城遗迹为前提的，这是全民族的事业，代表民族的共同的、长远的利益，意义重大，任务繁重，仅仅依靠各级土地管理部门的力量是难以实现的。其实施过程的不同环节往往涉及多个部门的限制和管理，政府各部门，如城市规划、建设、计划、财政、文化、文物等部门，都负有重要的责任，这就需要很多部门的共同管理。各部门在履行自己的职责时，应考虑相关部门的责任，切不可只管自己的利益。尤其是一些相对权力较大或者较集中的部门，更应该注意协调与相关部门的关系。比如，建设、规划部门在进行城市建设规划时、在审批大型基本项目建设时、在审批新一轮土地开发与城市建设、经济建设项目时，应从全局利益考虑，与文化、旅游、园林、宗教等部门取得联系，加强沟通，设定在即将建设的范围内是否涉及历史文化、宗教、园林等资源的问题，应该采取什么措施予以保护或者减少对其的损害。具体说来，这种共同管理是一种相互协调、相互配合的合作管理，否则很容易造成政出多门、多头管理的混乱现象。例如土地管理部门的土地利用规划与城市规划部门的城市规划不相衔接，甚至相悖，则有可能造成多头批地的矛盾。

部门合作除了体现在开发建设的实施上，还体现在土地利用的执法监管上。土地管理部门的独立执法是有限的，具体表现为土地管理部门土地执法权力极其有限。如按照法律规定，对违法占地行为，土地管理部门有权制止，但因没有明确制止的手段，依照法律需求助于公安机关，公安机关如不介入土地执法工作，土地违法行为就很难制止；对土地违法行为的处罚，土地管理部门只有作出处罚决定的权力，没有实施处罚决定的手段，要拆除，就需要申请人民法院予以强制拆除；对政府工作人员的违法行为，土地管理部门又没有行政处分的权力，只能向有关行政监察机关提出行政处分建议。由此可见，土地执法需要公安、法院、行政监察等部门予以配合，没有其他部门的配合，土地监管就难以实施。

因此，在南京市的土地利用管理工作中，各级国土资源管理部门作为政府的土地行政主管部门，要认真履行职责，切实加强土地管理和土地执法力度；发改委和规划、建设、交通、监察等部门要加强配合，形成工作合力，在项目立项、审批，规划审查执行和供地政策等各个相关环节上保证衔接和一致，使南京市的土地开发利用和保护相辅相成。

5.加强技术保障，为历史文化名城建设奠定前提条件

城市规划、土地利用规划、市场评估等是实施土地储备的前提条件，而土地储备是保障规划落实的重要手段。土地储备机构是基于服务社会公共事业目的从事特定行为的组织，是政府授权从事土地管理和调控土地一级市场的专业机构，土地储备机构作为政府对土地市场实施市场化调控的手段之一，其职能就决定了其行为将作为政府管理土地市场的有益补充，而并非是完全以市场赢利为目的的企业行为。

因此，政府在名城土地开发利用时，要合理利用城市规划、土地利用规划、市场评估和遥感等技术手段，保障土地储备机构获得的土地收益，这样才有利于实现土地储备的良性循环。在实际运作过程中，土地储备机构不同于房地产开发企业，后者主要从事土地前期开发，进行收储地块范围内的基础性建设，需要完成社区配套基础设施、教育配套设施、市政公用设施的建设，如果过多地承担这些非经营性建设设施投入，必然导致可供应用地的减少，从而导致运作过程中资金平衡难以实现。城市规划部门需要建立规划综合平衡的政策调节机制，保障土地储备机构顺利实施旧区改造投入后获得的土地收益用于城市建设。

总之，土地储备机构实施土地储备参与历史文化名城建设，加强政府宏观经济调控对土地市场的管理，是落实科学发展观、加强土地宏观管理的需要；是进一步完善房地产市场管理、实施城市总体规划的需要；是保障政府获取因公共投入所带来的土地增值收益的需要；是构建和谐社会的需要。科学的城市土地资源利用与储备对促进城市规划的发展、合理整合城市用地布局、形成城市建设资金来源的多元化、促进城市规划的实施具有一定的积极作用。课题在研究历史文化名城土地资源开发利用的理论与实践的基础上，全面阐述了南京城市发展演变过程，以及南京土地制度发展与历史文化名城建设的关系。对名城土地的科学利用与储备的作用进行综合归纳，可以得出以下几点结论:

（1）是历史文化名城建设的重要支撑。历史文化名城建设不仅需要科学的规划来进行指导，立法的加强和资金的筹集来进行保障，新技术的应用来进行支持，还需土地资源的科学利用与储备管理来提供保障空间和发展空间。客观、系统地分析历史文化名城建设所采取的土地利用与储备措施，对于保障、指导历史文化名城建设具有重要的现实和实践意义。土地储备不仅构筑了城市土地供应的卖方市场，充分发挥了政府在土地市场中对资源优化配置的宏观调控作用，而且改变了土地供应方式和手段，有利于历史文化保护区的改造和保护，对于历史文化名城建设具有重要的支撑作用。

（2）可为历史文化名城建设提供调控手段。政府储备一定量的土地后，完全可以通过控制土地供应调整土地市场供求关系，通过计划与市场相结合的机制，优化配置土地资源，实现城市经济发展与人居环境改善同步推进，实现老城更新改造与新区建设同步推进，为历史文化名城建设提供一种切实可行的调控手段。

①合理的土地储备制度有利于引导城市向外发展，扩展名城保护和发展的空间。科学的城市土地资源利用与储备对促进城市规划的发展、合理整合城市用地布局、形成城市建设资金来源的多元化、促进城市规划的实施具有一定的积极作用。

②优化城市结构，引导老城合理开发。城市土地储备制度结合了市场与政府两类调节机制的优势，有利于促进中心区土地利用结构的合理化。土地储备机构可以利用统一征购权，对划拨土地及闲置土地进行统一收购、收回、置换，依据历史文化名城保护规划和土地利用规划，进行土地整理开发，重新确定土地用途并供应市场，促进了历史文化名城老城功能结构的优化。

（3）可为打造历史文化名城积累资金。发挥土地市场的融资平台作用，通过土地收购、储备、出让这个完整过程，确保政府垄断土地一级市场。一方面通过土地储备中心良好的信誉与强大的融资能力为类似城市建设项目提供启动资金，保障各类项目按计划有序进行，同时启动“垫资—完成拆迁—土地拍卖—回笼资金—还款”这个资金流动链条，打通“融资难”这个过去影响项目实施的瓶颈。另一方面通过市场公开运作和招商策划等方法，实现土地收益的最大化，实现“地尽其用”和“地尽其利”，尽可能为老城更新改造和新区建设筹集资金。

（4）有利于构筑公平合理的土地开发与储备收益平衡机制。老城自我平衡的开发模式，是影响历史文化名城建设的重要因素。所以，必须调整各方面尤其是高位利益主体的关系，实行新区老城开发的联动，以新区开发收益补偿旧城由于改造成本太高而导致的资金运作不平衡问题，走出自我平衡的困境。要打破“就地平衡”，形成土地开发的规模、整体和协同效应，在较大范围内对旧城改造项目进行综合平衡。对全市经营性土地，由市政府储备中心实行统一储备经营，新旧区开发捆绑运作，大小地块、公益性和经营性地块共同捆绑运作。对于“三联动”改造企业、地铁建设、高校搬迁、老城改造的土地统一纳入储备，由市级中心统一储备。

【注释】

[1]内容主要参考《南京市土地储备风险规避评价》。