名城土地利用新成效

二、名城土地利用新成效

如何协调历史文化名城建设所需大量土地与土地管理对土地指标的强制性管理，为历史文化名城建设提供土地资源、创造空间是亟待解决的难题。南京市在近年来历史文化名城建设、土地资源管理中走出了一条独特的道路，取得一系列成功的经验，为历史文化名城建设创造了发展空间。

1.拉开城市发展框架，拓展历史名城保护空间

南京地处中国经济最活跃、最发达的地区，位于长江三角洲北部，是长江流域四个中心城市之一，拥有一流的产业基础和一流的科教资源。在经济全球化背景及中国经济高速腾飞的形势下，南京扮演着重要角色。进入21世纪，作为南京悠久历史的集中承载地——由明城墙合围的老城，仍是古都的精华和核心所在。历代都城的遗址、遗存等历史文化资源，其中有三分之二以上汇集于主城，现有文物古迹、近现代优秀建筑、名人故居、古树名木、古河道与古井古桥梁等各类历史文化资源近千处。老城同时又是南京各种现代城市功能的集中地，这些功能在给老城带来繁荣的同时，也在改变着老城的传统风貌和历史韵味。如何在迈向现代化进程中保持并发扬历史文化名城的特色优势，成为南京城市发展面临的重大战略问题。对此，在《南京市城市总体规划调整（1991—2010）》（2001调整）中提出了“新区做加法”与“老城做减法”的发展思路，市委市政府在此基础上高度概括形成了“一疏散、三集中”、“一城三区”的城市发展战略，并抓住十运会在南京举办的历史机遇，建设河西新城区，真正实现了南京跳出“城墙”的跨越式发展，避免了现代化建设向老城的进一步集中，为保护历史文化、保护老城留出了空间。跨越式的城市发展战略，使千年古都南京进入一个新的发展阶段，让现代化建设和历史保护的关系处理可以放大到都市发展区的层面来解决，新区、老城在空间上和发展侧重上各得其所。

2.实施差异性的手段，打造历史名城特色区域

南京独特的自然山水风貌是著名古都的重要载体，是构成南京城市空间特色的重要组成部分。为了维护自然山水的永恒性，注重对山形水态格局的保护和对自然景观风貌的保护，将自然风景优美、环境风貌独特和文物古迹比较集中的地区规划为环境风貌保护区。与普通区域相比，施行了差异性的土地利用管理、建设用地管理、土地规划管理、土地用途管制等土地管理手段。对文物古迹比较集中连片或能较完整地体现某一历史时期传统风貌和特色的街区、建筑群、古遗址以及较好地保护和延续古都风貌的地区，根据其历史、文化、艺术价值规划为10个历史文化保护区。风貌保护区是为了保护和协调文物古迹周边环境、确保历史地段风貌完好所必须控制的地区，即历史文化保护区的范围。此范围内各种建设活动应维护历史文化保护区的整体风貌，对不符合要求的新旧建筑应予拆除或限期改造，以达到与周边环境的统一。外围建设控制区即风貌协调范围，是为了保护历史地段赖以生存的环境、体现历史文化保护区的传统风貌特色而必须进行建筑行为控制的地区。该地区的建设应尽可能与历史文化保护区的环境风貌相协调，以取得与保护对象之间合理的空间景观过渡。

3.立体开发土地空间，提高名城土地利用潜力

现代化城市空间发展方向之一是向地下延伸，立体空间开发可以充分利用稀缺的土地资源，改善城市功能，实施城市内涵扩张，并有利于防灾减灾。从城市土地利用情况角度出发，提高城市容积率可以促进城市规模趋于合理化，改善城市土地利用结构，挖掘城市土地潜力，使得城市土地使用向集约经营、规模经营转变。多年来，南京地下空间的开发一直处于无序发展中，但是随着南京地下空间的不断增多，地下空间公开出让将成为市场的必然。2006年，南京市土地储备中心经过前期细致准备，首次尝试地下空间国有土地使用权的拍卖，并成功拍卖了鼓楼区湖南路地下商业街、金陵中学东侧地下车库两幅土地，实现土地收入约8　000万元。地下空间的招标拍卖挂牌出让，是土地利用管理方面的一项制度创新，缓解了地上密集的商业、服务业设施，对于推行“一疏散、三集中”战略，加快历史文化名城建设具有重要的意义。

4.实施土地总体置换，推进老城功能调整

老城既是各种历史文化资源的汇集地，又是南京各种现代城市功能的集聚区，经济发展与历史文化名城保护的矛盾较突出。为了实现更好地发展、更好地保护历史文化名城的目标，南京市推行了老城区土地功能置换，为历史文化名城保护节省土地，创造空间。土地置换是按照级差地租规律的导向，对原有的城市土地进行第二次开发或内涵性再开发，即将地处黄金地段的亏损企业用地置换给第三产业，既可以解决企业自身资金困难，为企业更新改造创造机会，又可改善城市社会经济活动的区位环境与条件，优化城市用地结构，提高城市土地利用率，从而节省用地，创造用地空间，保护环境风貌区与历史文化保护区，促进历史文化名城的建设。

5.推进土地适时储备，实现名城建设持续发展

土地储备，又称土地银行，是指政府按照法律程序，运用市场经济手段，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、转换、征收等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种城市土地经营的机制或行为，其主要环节是对土地的收购、储备、开发、供应。土地储备不仅构筑了城市土地供应的卖方市场，充分发挥了政府在土地市场中对资源优化配置的宏观调控作用，而且改善了土地供应方式和手段，有利于历史文化保护区的改造和保护，对于历史文化名城建设具有重要的支撑作用。2004年南京市土地储备中心参与了市政府中山陵环境整治、危旧房改造、铁路沿线环境整治等各项城市整治项目，从土地经营的角度出发，借助市场化的运作手段，为市政府出谋划策，成为政府历史文化名城建设的一个不可或缺的重要平台。2005年，针对多年城市建设中老城遗留下来的许多或为零星边角的无利用价值，或为规划中市政公益用途，或为投资回报率相对较低等多年无人问津的旧城改造“死角”，以及其中存在的诸如地块面积小，拆迁成本高，改造难度大，环境脏乱差，影响市容市貌等一系列问题，南京市土地储备中心通过土地储备运作对其成功实现改造，既美化了环境、盘活了老城区宝贵的土地资源，又促进了历史文化名城建设。2006年参与了秦淮区门东、门西片区出新工程，玄武区梅园新村民国建筑片区出新工程，鼓楼区颐和路民国公馆区出新工程，同时参加了老商业街区新街口商业街区、太平南路商业街区、湖南路商业一条街的改造工程，取得了良好的经济效益和社会效益。