土地储备对名城建设的积极意义

一、土地储备对名城建设的积极意义

1.引导城市向外发展，扩展名城保护和发展空间

城市土地储备的功能之一，就是根据城市规划优化土地资源配置、调整土地功能分区、盘活存量土地资产、有效提升城市土地集约利用程度。老城既是南京城市中心，也是历史文化名城建设的主要区域，保护与发展矛盾十分突出。跳出老城寻找更大的发展空间从而促进老城保护，成为近年南京建设历史文化名城的主要手段和方法。2001年南京开始实施了“一疏散、三集中”的城市发展战略。2002年8月制定了《关于加强老城区保护和加快新区建设的若干意见》，明确严格控制老城区内各类住宅建设和零星建设。如何促进“一疏散、三集中”目标的顺利实现，土地储备在这方面做了很多工作。2003年制定了《南京市土地储备规划（2003—2007）》，规划将土地投放量、投放区位与城市发展方向的引导有机结合起来。规划实施后，通过对经营土地的集中统一管理和有计划投放，对推进“一城三区”建设，扩展老城保护与发展空间起到了极大的促进作用。如表6-3所示，老城所在范围的城中板块土地成交量只占全市总成交量的4.1%，城市用地向老城东、南、西、北四个方向扩展效应十分明显。

表6-3　南京市各板块2002—2005年土地成交情况

注:不包括六合

土地储备郊区化也十分明显，南京的城市发展已经突破初期单纯外向蔓延模式，转向跳跃式发展。如2003年，在南京市总共出让的462公顷住宅用地中，城墙内（含下关的沿江带）出让面积约106.3公顷，城墙—绕城公路之间出让面积约152.5公顷，河西新区出让面积约147.8公顷，仙林新区出让面积约50.8公顷。南京市土地储备在区域分布上呈现郊区化、新区化趋势，与南京市“一城三中心”的城市发展战略布局和“老城改造、加快新区建设”的指导思想相吻合。储备土地在区域分布上呈现如下三个特点:一是城墙—绕城公路之间土地出让面积超过城墙以内，城市建设用地呈现郊区化、外延式发展趋势。二是河西、仙林二个新区约占总出让面积的43%，疏散老城人口的政策得到了体现。城市人口在向新区疏散过程中，城市呈现跳跃点式发展，特别是河西新区约占总出让面积的32%，成为2003年度南京城市建设中的重头。近年南京城市土地储备与城市土地供应对城市发展方向的引导作用十分明显，通过将老城的建设量向新区和新城引导，对保护老城，促进历史文化名城建设起到十分突出的作用。

2.优化城市结构，引导老城合理开发

城市土地利用空间模式显示，城市中心区土地区位最优，一般适用于发展金融、商业、酒店、办公等高盈利性行业。随着城市由以制造业为主导的“工业时代”向以服务业为主导的“后工业时代”的转型，城市的商务、零售、娱乐、休闲功能将日益突出，中心区独特的建筑环境、传统历史文脉、浓郁文化氛围孕育了这一区域的巨大发展潜力。为了使这些发展潜力得以实现，城市政府必须对现有的土地利用结构以及空间布局加以调整。城市土地储备制度结合了市场与政府两类调节机制的优势，有利于促进中心区土地利用结构的合理化。土地储备机构可以利用统一征购权，通过收购、收回、置换等途径，对划拨土地及闲置土地进行统一收购。近年来，南京土地储备工作依据土地利用规划，进行土地整理开发，重新确定土地用途并供应市场。从2000—2005年南京土地出让的情况来看，城中地区商业用地和混合用地占城中板块总用地的2/3，而住宅用地仅占1/3左右，促进了南京老城功能结构的优化。

加快了主城“退二进三”步伐。城市经济的快速发展，加快了产业升级换代的步伐，第三产业已逐渐在我国部分发达城市的内城区占据主导地位。产业结构的调整已开始通过房地产及土地市场机制对城市用地结构进行调整，这种产业结构的转变对城市用地结构的调整已成为大规模城市改造的最重要原因。产业结构的调整必然带动城市用地结构的调整，工业用地成为我国目前大多数城市用地调整的重要考虑对象。随着城市空间结构向外扩展，土地经济区位也在不断演替。城市内城区现有工业用地逐渐变得不再适合于发展工业，从而产生了工业企业外迁的压力。土地储备机构通过运用级差效益特性，推动工业企业外迁以降低土地利用成本，同时，改变原有土地性质，提高土地资源利用效率，降低土地收益的流失。南京市从20世纪80年代就开始制订针对夹杂于城区的大批严重污染扰民工业企业的搬迁计划，但由于缺乏有效机制，搬迁步伐十分缓慢。随着本世纪初南京市政府土地经营运作的开始，市区的工业企业搬迁速度大大加快，仅2003年，市本级就完成了市属183家企业近257公顷土地的收购测算工作。

3.精心运作土地，筹集名城保护建设资金

从经济效益看，土地储备的一个重要的效益来源是土地增值带来的回报，借此可以形成土地经营的健康资金链。储备土地的增值大体可分为三种情况:一是储备期内城市建设的完善，城市品位的提高而带来的普遍增值；二是用地性质的转变，如工业用地转为商业用地带来的性质增值；三是建筑容量的提高带来的数量增值。城市土地储备潜力释放将有助于提高城市综合开发的经济效益，促进城市房地产业发展，发挥土地的效益。在一定的技术经济条件下，适度进行潜力拓展将有助于降低单位面积的固定投资，提高开发的经济效益（土地开发投资分为固定投资和变动投资两类，固定投资是指土地开发在一定密集空间规模内，其开发投资额不随其立体开发空间规模的变化而变化的相对固定的投资，如市政基础设施配套费、拆迁安置费等）。土地在经济结构调整中扮演着重要角色，土地利用潜力的拓展将带来房地产业的飞速发展，带来巨大的房地产收益，带动城市第三产业的发展。土地利用潜力拓展将推进土地资源的优化利用，体现土地的级差地租。南京土地利用潜力拓展重点是城区一些工业用地实现空间置换，用地置换一方面为国家带来土地收益，为名城保护筹集大量建设资金，另一方面盘活了企业最大的存量资产。为筹集城市建设资金，2000年以前，南京市政府主要采取“以地补路”的方式筹集资金，那种方式受很多因素的限制，而且常常会出现“晒地皮”现象。像市中心某地块，开发商拿下后，只是围墙一围，多年不开发，在繁华市口出现这样的景象，实在令人痛心。而采取土地进入储备中心的方式，老城改造，也就有了钱。如2002年市区范围内招标挂牌的土地主要以“三联动”、“以地补路”、“退二进三”为主，这三者相加出让土地总面积占市区总量的比例超过60%，储备土地仅占35.59%，但2002年储备土地出让金占全市土地总出让金的51.24%，市区土地储备净收益占全市土地储备净收益的75%。在同一级别的土地中，储备土地出让的单位面积土地收益要比其他类别的土地收益高。如五级地中，储备土地单位面积的土地收益是“三联动”土地的1.03倍，是“退二进三”土地的近2倍；七级地中，储备地块单位面积的土地收益是“退二进三”土地的2.74倍。因而，从总体上看，政府实行土地储备后，出让土地实际实现的净收益有较大幅度提高。

一是盘活土地资产，实施危旧房片区改造。老城区有大面积的破旧建筑物和落后的基础设施，使土地潜在闲置和浪费现象十分严重。由于土地是不可再生的宝贵资源，在严格控制市区占用郊区土地的外延性扩张方式的同时，一定要将城市经济的发展转移到提高现有城区存量土地配置效率的轨道上来。盘活土地资产，发掘城市土地存量优势。从内涵扩张和集约经营的层面处理好闲置土地，进一步发挥旧城区土地资源潜力。2003年8月南京市政府出台了《关于加快我市危旧房片区改造的工作意见》（宁政发〔2003〕126号），即结合市政建设项目实施，结合土地储备规划实施，结合老城历史文化片区保护性改造实施，结合条件较好的危旧房片区实施捆绑式开发改造，结合房屋产权性质由产权单位或区政府组织住户自行集资改造或合作改造。如宝善小区，新中国成立50年来一直是棚户区，区里市里早就想改造，可是没钱。挂牌出让后，光拆迁费就高达14.75亿元，拆迁47万平方米，根据这一花费，土地储备机构确定了出让底价，最后以18亿出让，不仅为老城改造筹集了资金，而且对提升老城形象也起到极大的促进作用。如利济巷地块，该地块曾于1995年之前出让给房地产开发企业，按照当时的出让条件，政府的土地收益全部用于该地块的拆迁安置补偿。后因开发企业无力开发，土地使用权由政府收回。按照旧有的操作方式，不仅政府没有净收益，而且该地块也迟迟无法实施旧城改造。通过土地储备运作，不仅在很短的时间内完成了过去近8年久拖未决的拆迁任务，还实现了土地净收益近8　891万元，是现行毛地出让金标准的近3倍，为老城环境整治开辟了新路。再如珠江路地块，该地块地处珠江路电子一条街的中心地段，土地出让面积1.35万平方米，房屋拆迁面积4万平方米，每平方米的拆迁费高达1.39万元。经过事先充分招商宣传，实现土地净收益约5　952万元，按该地区的毛地出让金标准，毛地出让金总额为1　900万元，对比可知，通过土地储备运作，珠江路地块土地出让单价达到1.88万元/平方米。

二是市场化运作土地，实施老城环境综合整治。2001年南京市委下发了《关于成立南京市老城环境整治指挥部的通知》（宁委〔2001〕239号），成立了老城环境整治指挥部。从2002年开始，南京实施了声势浩大的老城环境综合整治工程。用5年时间，围绕“显山、露水、见城、滨江”的目标，走经营城市的道路，全面拆除老城主干道两侧的违章搭建及其他影响景观的零星建筑，以高水平的规划设计为指导，突出重点，集中整治，达到“凸现古都风貌、展示现代风采、优化人居环境、谋求特色发展”的目的。主要完成“一环”、“二区”、“三轴”、“四线”、“五街”、“六片”改造建设，把南京建设成为人居环境优良，融山、水、城、林为一体，环境优美、景色宜人，具有古都特色的现代化滨江城市。老城环境综合整治以经营城市的理念为指导，充分利用历史文化和自然景观资源，通过整合、改造，形成具有竞争力和吸引力的旅游点和旅游线，采用招商引资，吸引社会和个人投入的方式加以开发利用。通过环境整治，带动土地价值提升，繁荣商业、旅游，求得城市环境整治促进经济发展的良性循环。在具体资金运作中，一是充分发挥了土地储备中心的融资平台作用，精心运作土地，保证老城专项资金及时到位。二是充分发挥了秦淮河、报恩寺等项目公司的作用，依托政府所赋予的政策，合理运用各种融资手段，筹措建设资金。三是充分发挥了区政府的作用，提高历史文化项目的市场化运作水平。

老城环境整治创造性地确立了“以地养地”的经营城市新思路，即土地储备中心以预储地块向银行“举债”，用于城市建设，再挂牌出让土地支付银行“债务”，完成“欠债—平衡—盈余”的资金积累过程。使土地运作从过去“先出让再做环境”变为“边整治边出让”或“先整治再出让”。政府把环境改善后的土地升值效益用于实施老城环境整治工程。如第一次以“捆绑出让”方式进行开发的大行宫地块，总面积2.8万平方米，光拆迁费就要1.6个亿。在这个地块上按照规划复建江宁织造府，还需再花4个亿。2003年借长江路改造之机，将用作公益性项目的大行宫地块和用作商业开发的邓府巷地块捆绑挂牌出让，青睐邓府巷地块的开发商必须完成复建江宁织造府的任务。结果，6.23亿元的土地出让收益不仅满足了拆迁所需，还平衡了长江路改造资金。

外秦淮河环境整治采用的是“谁整治谁开发”模式，从2002至2005年，外秦淮河环境整治一期总共投入30亿，在项目开始之初首先将沿河两侧1　000亩土地控制性保护起来，谁愿意投资整治外秦淮河，谁就可以获得这1　000亩土地的开发权。市场化运作的公益性项目，在投入的整治资金中，除少部分资金由政府投入外，其余大部分资金采用土地市场化运作等方式解决。

西安门公园的建设采取“双赢”之举。1.6万平方米的土地原本隶属于金城集团，按常规，征地、环境改造加上公园的一些配套设施，政府需要投资约1个亿。政府与金城集团达成开发合作协议，西侧的8　000平方米由政府投资5　000万元建设，搞好环境，东侧8　000平方米由金城集团投资5　000万元，在城墙保护范围以外建设一些配套服务设施，获取效益平衡资金。等于说，政府用5　000万搞环境又“生产”出了5　000万元。

4.注重社会效益，改善城市人居环境

社会效益方面，科学合理的土地储备运作经营有利于创造宜人的人居环境。南京市老城区具有人口密集、功能混杂、危旧房多、土地级别高等特点，土地利用潜力拓展对于一些低层高密度住宅区的挖潜改造，在提高土地使用强度的同时，有效地完善了基础设施，改善了周边环境，提高了居民居住质量。土地出让过程中，土地出让条件的公示促进了规划的公示与监督，对城区内风貌保护区、老城格局、历史文化保护区明确保护范围，规定建筑容积率，严格保护历史文化名城，塑造了环境优美的城市形象。