法国社会保障的自主性和融资特征

二、法国社会保障的自主性和融资特征

在法国社会保障制度的资金筹集方式中，除自有资金和特别资金之外，法国社会保障制度还表现出自主性的特点。社会资金的循环具有特殊性并且受到特别的关注。与其他公共实体不同，社会保障是按照收入扣除原则（le principe financier d’affectation des recettes）开展的，在这一原则下，我们可以看出各种社会风险的资金来源。总之，如果说自20世纪90年代以来，社会保险制度在就业政策的框架内经历了变革，减轻社会负担的这一发展趋势导致了一个特殊体系的建立，那么在这个特殊体系中，国家和社会保障制度分摊了这些负担。

（一）国家的自主金融实体

自1945年以来，国家向社会保障制度注入的资金有规律地增长。但是，相对而言，它仍然只在社会收入中占很小的一部分。按照法律规定，不同的社会保障制度从不同的自有收入中获益，分摊金和拨用的税金被直接分拨给它们。

专栏3.2

国家和社会保险体系之间的经济关系

●国家作为雇主（Etat‐employeur）按照其正式的或非正式的工作内容，向不同的社保体制缴纳分摊金。

●国家作为社保体制（国家公共职能体制，尤其是军事体制）的管理者（Etat‐Gestionnaire de régimes）参与不同社会体制之间的抵偿分配。

●国家作为公共统治机关（Etat‐puissance publique）给存在赤字的体制提供补贴，以使其得以平衡，还提供全国性互助补助金（AAH、API、AME）和承担某些分摊金。

●国家作为就业政策的资金提供者（Etat‐financeur de la politique del’emploi）按照法律规定，负责社保体系中减少或免除的社会分摊金的退还工作。

1.强制性社会保障与国家无关

它是由一些独立的个人权利组织在国家的监督下设置的，其管理工作也被委任给社会合伙人。强制性社会保障的资金筹集体制也在此模式下建立。社会保险的资金并不由国家财政出资，也并没有被写进社会保险融资法案中，但却是融资法案的部分体现（见下文）。

可见，强制性社会保障的融资流程与国库的融资流程并不相同。社会分摊金和社会贡献是由特殊的征收网络来直接筹集的。因此，自1967年以来，社会保险总体系从一个独立的网络中获益，这一独立网络是由社会保险组织总局（ACOSS，Agence contrale des organisms de sécurité sociale）和社会保险分摊金及家庭补助征收联合机构（URSSAF，Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales）共同建立的，旨在向雇主（一方面确保从雇员薪金中将社会分摊金扣除，另一方面缴纳雇主方的社会分摊金）征收应缴分摊金，然后将其交付给负责社会保险补助金事务的不同组织。同样，特殊体制或者独立机构，失业保险⁽¹³⁾或者补充性退休金体制，也确保了分摊金的募集，基金的管理也是这样征集的。

独立的资金来源保障了资金筹集途径的独立性，以及资金管理的独立性。不同的社会保障制度要求有不同的私人金融和银行网络。

2.从融资方案上来看，社会保障制度代表了国民账户中的一个特殊的领域

例如，在公共财政多边监管体制的框架下，法国将三类账户区分开来，它们分别是：国家公共管理账户（APU，les comptes des administrations publiques de l’Etat），地方行政单位账户（APUL，les comptesdes collectivités territoriales）和社会保险管理账户（ASSO，les comptesdes administrations de sécurité sociale）。

尽管社保体系拥有自主性，由社会保障制度管理的资金总额仍然受到了国家当局的严格监管。除社会保险融资法案外，法国用很多的工具和方法来整合社会保障账户。自20世纪90年代末以来，大多数的体制都采取了一个统一的会计体系，这一会计体系和私有部门会计相近：使法国每年可以将属于社会保障核算范围内的收入和支出联系起来。⁽¹⁴⁾很多国会出台的公共文件逐渐落实了社会保障资金筹集的总体方案：它涉及国家的社会努力、社会保障账户（见之前社会保险融资法案的附录），以及审计法院关于社会保险（自1994年后）和关于国家公共财政现状的各类报告。

自1979年以来，关于社会保险的部分，社会保险账户委员会（CCSS，Commision des comptes de la sécurété sociale）在两份年度报告里对社保基础性强制制度和社保补充性制度的财务状况作了介绍。政府根据该委员会提供的数据提交社会保险融资计划。

（二）社会保障的拨款原则

社会保障的拨款原则是社会收入的一个主要特征，国家和其他公共团体的收入受一项非拨款性原则支配：公共收入的全部资金用来为整体支出（税收、专利费以及其他收入）提供支持。国家和地方财政预算结构体现了这一非拨款性原则。

按照缴费的保险性原则建立的社会保障制度，明确地执行收入—支出拨款原则。我们从一个雇员的工资单可以清楚地看出这一点——不同的保障体制下雇佣者和雇员所缴纳的分摊金和社会贡献数额。对失业保险、医疗保险、养老保险家庭补助金、劳动事故、职业疾病以及补充性社保体制的拨款，确保了已缴金额与其缴纳目的相符。

在以贡献性原则为特征的拨款原则下，法国建立了社会保障制度。社会保障从为其提供资金的补助金中获益。非贡献性原则的发展并未对这一拨款原则提出质疑。由国家或者其他制度退还的资金被直接拨付给那些确保补助金支付的机构。

这一拨款原则确保了社会保障资金筹集的透明度，使得法国能够将用于抵御不同社会风险的收入和支出直接联系起来，也同样使法国能够直观地看出各有关当局的社会盈余和社会赤字。贡献性拨款原则同样适用于社会债务的管理。

专栏3.3

社会债务偿还基金对社会债务所提的折旧

与国债不同，社会保险体系债务由一个独立机构——社会债务偿还基金（CADES，la caisse d’amortissement de la dette sociale）进行管理。20世纪90年代，法国存在严重的赤字，在此背景下，为了解决医疗保险的财政失调，法国于1996年设立了社会债务偿还局。它拥有独立的自有资金来源，在这些自有资金来源中，居首位的是社会债务偿还税。

社会债务偿还局成立的初衷是为了接管社会保险制度账户447亿欧元的债务。根据法律规定，它逐渐地转移了医疗保险的财政赤字（1998年、2003年、2004年、2005年、2006年和2007年）。截至2007年底，累计转移债务总额达1073亿欧元，其中72.9亿欧元为计提折旧。这些金额占2008年医疗保险报销前支出金额的50％以上。

这个独立机构的建立具有指导意义，通过它，法国当局能够确切知道社会赤字的数额，然后通过自有资金——社会债务偿还税向其提供资金来源。藉此，法国当代就业人口或者就业市场所负担的债务数额就一目了然了。此外，一项法律条款＊预测到这些债务的转移将伴随着社会债务偿还基金收入的同比例增长。这样，未来赤字的转移一方面将直接导致强制性赋税的增长，另一方面有利于唤醒居民对当前（医疗保险赤字）和未来（人口老龄化带来的退休金失调）财政预算重要性的认识。

注：＊关于社会保险融资法案的条款（2005年8月2日），这一条款自2007年起对转移债务施行。