环境规制政策的实践

6.1.2　环境规制政策的实践

环境问题产生的根源在于社会成本与私人成本不一致所产生的负外部性带来的市场失灵问题，因此需要采取措施将环境外部性内部化，由此实现最优污染水平。基于上述理论建立的经济激励性的环境规制工具（如环境税、排污许可权交易等等）在过去的三四十年当中得到了极大的发展。但是，有一些经济学家（Ayres and Kneese，1969）则认为，通过无规制的市场行为不可能将污染这样的负外部性内部化。即使市场充分发展，公共物品的市场供给仍然可能是无效率的，必须有政府的干预才可能提高效率。因此，对环境规制工具的考察不仅需要从市场角度加以分析，还需要从政府角度研究环境公共物品的供给制度，才能切实找到问题的答案。

实践中的环境管理往往是各种规制工具的混合体，例如，污染控制至今为止主要依靠命令—控制方式。对污染的环境规制途径基本上可以分为发展阶段：第一阶段，命令—控制方式（Commandcontrol Approach）或法律规制（Legal Regulation），第二阶段则是基于市场的规制工具的运用（Market-based Instruments），第三阶段主要是注重信息公示制度的设计和运用（Information Disclosure Stragy）。信息策略在自然资源管理中已经得到了一定程度的运用（如森林认证制度），但是在污染控制问题上仍然是需要进一步探讨的主题^[5]。

6.1.2.1　对污染的命令—控制规制

环境规制的第一阶段是传统的命令—控制方式，多以法令的形式出现，例如设定污染排放标准。以统一环境标准为基础的方法在欧洲和美国都得到运用，而且取得了明显成效。政府往往通过对不同水体制定不同的水质标准和污染排放限制，由于存在着污染者污染排放负荷上的分配问题以及对超标水排放责任认定问题上的困难，这种规制方式成本是比较高的。严厉的法律往往导致企业守法成本过高而最终不得不降低标准或推迟标准的运用。传统的规制方法有时候以高成本为代价实现污染控制目标（Tietenberg，1985），有时候则不能达到既定的控制目标（Tietenberg，1995）。由于制度上的缺陷，发展中国家在环境问题的法律规制上面临着更大的困难（Afsah，Laplante and Wheeler，1996a）。

尽管如此，命令—控制依然是主要的环境规制工具，基于庇古税和排污权交易理论的各种经济激励工具从实践看来更像是命令—控制规制的补充而不是替代。为什么理论上被认为是有效率的环境规制工具实际上并没有得到广泛推广？对这个问题的探讨主要可以分为两个路向：（1）从公共物品和公共选择理论出发，考察环境规制的决策制度和决策程序，探讨环境规制工具的选择过程，由此发展出环境规制的政治经济学（Ackerman and Hassler，1981；Aidt，1998）^[6]；（2）对经济激励工具有效性的理论前提与现实差距进行检讨，设立更接近现实的假设，例如考虑信息不对称问题，从而发展出更为合理、更为灵活的环境规制工具（例如Segerson，1988；Xepapadeas，1991；Lewis，1994）。

6.1.2.2　基于市场的规制工具

环境规制的第二阶段集中于经济激励工具的研究和实践，探讨如何运用市场来提高污染控制的效率，例如许可证交易、排污费、押金—退款制度和绩效债券等等（Hahn，1989；Tietenberg，1990）。但长期以来，政府决策者偏好排污标准的设定，直到20世纪80年代末期庇古和科斯的经济思路才为政府决策者所重视，市场激励方式逐渐得到发展。在科斯思路的基础上，戴尔斯在1968年提出公共部门创造产权市场以解决环境外部性的方案。这种环境规制工具的核心是先分配污染许可配额，然后允许污染许可权的交易。如果供需双方数量足够多而且交易成本很低，那么许可权的市场价格就能得以形成。可交易许可权的最早用于1981年美国对Fox河的污染管制，目前还主要用于SO₂等物质的大气污染控制上。

市场交易的优点在于，从短期而言在成本上是有效率的，在激励企业技术创新上也有一定效果，但是由于市场交易必须依靠市场信号（价格和利润），在市场比较“薄”的情况下市场信号会扭曲。总体而言，排污税、补贴或者排污权交易都符合费用有效标准，其中排污权交易在面对不确定性时具有相对的灵活性。排污权交易的研究表明，在污染总量约束下，即使政府缺少各污染源治理费用的边际成本信息，利用排污权交易，各污染源会理性地达到控制目标，实现有效的污染治理责任的分配。

6.1.2.3　信息公示—环境规制的新发展

环境规制采取的一种新形式为信息公示制度，例如美国的有毒物质排放数据库（Toxic Release Inventory）项目即要求企业公开其化学物质的排放状况。TRI项目的实施已经促进了化学物质排放的显著减少。其他的信息公示制度则涉及饮用水安全和化学品的风险管理等领域。在印度、印度尼西亚、菲律宾、巴西和墨西哥等发展中国家，信息公示制度也得到了试验和推广（Afsah，Laplante and Wheeler，1996a）。信息公示制度主要是通过对信息供给的投资来推动社区公众在环境规制中发挥更为积极的角色，由此激励企业控制污染。如果一家企业被认为是高污染者，那么消费者可以选择不买或者少买该企业的产品，而投资者也可能做出不对其进行投资的决定，受害者也可以要求更为严格的环境监管措施，甚至向企业索赔。总之，信息公示制度在一定程度上可以影响企业的污染行为，因而被泰坦博格称为继命令—控制方式和市场性规制工具之后环境规制的第三次浪潮（Tietenberg，1998）。信息公示客观上能够降低污染排放，并且能够满足公众对第三方污染的知情权，而且对政府来说，通常认为该制度可以节约环境规制的成本。

信息公示制度控制污染的机制在近年来得到了一些环境经济学者的关注（Hamilton，1995；Dasgupta and Wheeler，1996，1998；Maxwell，Lyon and Hackett，2000；Konar and Cohen，2000）。对信息公示制度的研究目前还主要集中在经验研究领域，主要是探讨信息公示制度的总体效果，并研究信息公示控制环境污染的具体机制（Hamilton，1995；Konar and Cohen，1997；Maxwell，Lyon and Hackett，2000）。

如果考虑到信息因素，我们可以更为清楚地理解为什么科斯的思路在污染控制的实践中进展不大。其中的原因主要是：在存在多个受害人的情形下，科斯的思路忽视了信息的公共物品性质。加上交易成本和信息的搜寻与发布成本，信息的公共物品性质会阻碍受害人向其他受害人分享关于环境损害方面的信息。信息公示制度在一定程度上通过政府解决污染信息的公共供给问题，从而为污染问题的科斯谈判提供条件。

但是，信息公示制度所存在的问题也很明显：环境公示需要政府进行大量的信息收集、确认和发布的工作；企业需要为信息的收集、发布和污染的削减支付成本；消费者则支付诉讼和寻求污染控制立法支持方面的成本。这些成本在一定程度上替代了政府监督企业污染行为所支付的成本。另外，针对某一特定污染物的信息公示制度可能会忽视对其他污染物的关注，从而导致环境质量恶化而不是改善的风险。