规制有害国际税收竞争的实践

第三节　规制有害国际税收竞争的实践

在经济全球化迅猛发展的今天，国际税收竞争日益激烈。如果任由这种趋势继续下去，则结果一定是全球性税基减少，避税活动猖獗，全球福利均遭受损失。正是基于上述担心，已经有不少国际组织和相关国家开展了规制有害国际税收竞争的实践，其中尤以OECD^[8]、欧盟、G20集团为代表。

一、OECD规制有害国际税收竞争

OECD非常关注有害国际税收竞争问题，并多次发布报告。

（一）1998年报告

1996年5月，OECD成员国部长会议呼吁该组织采取积极措施消除恶性税收竞争对投融资决策和国家税基的扭曲影响，并于1998年提出报告。作为对这一要求的回应，OECD设立了“税收竞争特别委员会”，并在该委员会、法国、日本的共同主持下准备研究报告。在1996年里昂政府首脑会议上，西方七国首脑均表示支持这一计划。OECD部长级理事会于1998年4月29日发布了题为《恶性税收竞争:一个新兴的全球性问题》（Harmful Tax Competition:An Emerging Global Issue）的报告（以下简称1998年报告）。于是，一场针对有害国际税收竞争的规制活动由此拉开序幕。

1998年报告主要分为三个部分。

1.经济全球化与有害税收竞争

1998年报告的第一部分主要描述了经济全球化给各主权国家税制带来的影响以及有害税收竞争的经济效应。

第一，经济全球化进程的加快正在改变主权国家间的税收关系。征税权仍然属于一个国家主权范围，因此，各国在遵守国际准则的前提下，有选择他们税收政策的自由。但是，经济全球化增强了国家间税收政策的相互影响，可能会引起跨国纳税人的国际逃避税。

第二，如果一国的税收政策的目标是改变别国居民的投资和融资决策，方便跨国逃避税行为以及有意地侵蚀别国的税基，那么这种行为就被认定为有害税收竞争。

第三，避税地或者有害优惠税制将对其他国家的经济福利造成损害。有害税收竞争会扭曲融资决策的真实性、破坏税制结构的公平性、降低纳税人的遵从负担、提高税务机关征税成本等，同时还会对公共支出水平和结构以及税负合理性产生负面影响。

2.识别、认定避税地和有害优惠税制的标准

1998年报告的第二部分讨论了识别和认定避税地和有害优惠税制的标准。为了区分单纯低税率和有害税收竞争，OECD报告将一国低税率或无税的情形分为两类。针对有害竞争的一类情况，报告又将其从形式上分成了避税地和有害优惠税制两种形式，并提供了识别这两种形式的关键因素。报告并没有指明哪些国家的特定制度是属于有害税收竞争，而是提供了一种旨在以识别有害税收竞争为目的的分析框架。

（1）认定避税地的关键因素

第一，没有或仅有名义上的税收。没有实际税收或者只在名义上有税收是将一个税收管辖区认定为避税地的前提条件。

第二，缺少有效的情报交换。典型的避税地一般都制定了严格保护个人和商业秘密的法律和行政法规，这些法规限制了相关国家税务机关的检查和监督，阻碍税收情报的有效交换。

第三，缺乏透明度。在立法、司法和行政上缺乏透明度是认定避税地的又一关键因素。

第四，没有实质性经济活动。避税地通常不对经济活动是否具有实质意义做出规定。

（2）实行有害优惠税制的认定因素

根据该报告，确认一项优惠税制是否有害的关键因素同避税地认定标准很类似，仅仅有一些不同，主要有四点:

第一，没有或者仅仅有名义上的税收。对相关所得实行低有效税率或零有效税率是认定有害税收优惠制度的必要条件。

第二，税收优惠制度被限定在特定的范围之内。这就是所谓“圈篱笆”（Ring Fencing）效应，即在某一范围内实施同国内市场不同的税收制度，在篱笆内可以享受比篱笆外本国市场参与者更加优惠的税收待遇。

第三，缺乏透明度。非透明化的行政规定可能导致无法向投资母国提供相关税务信息，或者就不向投资母国提供相关信息，这不仅会有助于投资者规避纳税义务，更可助长非法活动如逃税洗钱等日趋猖獗。

第四，缺乏有效的信息交换。阻碍税收情报的交换是最令OECD头疼的一项事情，这被认为是导致国际逃避税现象丛生的最主要原因。

3.反有害税收竞争的措施

1998年报告的第三部分对如何抵制有害国际税收竞争有针对性地提出了三大类共19条反有害税收竞争的措施。

第一大类措施涉及有关国家（地区）修改或废止有害税收竞争税法，包括:CFC（Controlled Foreign Corporation，受控外国公司）及类似规则；FIF（Foreign Investment Funds，外商投资基金）及类似规则；限制对国外税收的免除规定；国外活动信息的报告制度；裁定；有关转移定价准则；就税收目的获取银行信息。

第二大类是加强双边和多边的税收协定的管理:更多且有效的运用情报交换；享受税收协定利益的权利；在税收协定中明确国内的反滥用税收协定规则；在税收协定中列出具体的排除性条款；终止与避税地签订税收协定；在税务方面的协调与合作；协助他国的税收征管。

第三大类是关于加强国际协调的措施:建立关于有害税收行为的论坛和统一准则；提供一份避税地黑名单；关于同避税地的联系；积极促进良好的税收征管准则；加强同非成员国的对话来实施上述建议、措施。

4.1998年报告的两个问题

1998年报告在通过的时候就存在两个问题。第一，报告对各类税收优惠制度或者避税地并没有制定具体的具有可操作性的细则，这为以后开展实质性的反有害税收竞争行动带来了一定的困难。第二，在OECD理事会1998年批准此报告时，卢森堡和瑞士均投了弃权票。卢森堡认为报告的主要目的不是为了抵制现有的有害税收竞争，而是试图消除银行保密法。瑞士则认为报告首先忽略了各国税制不同，有保护高税制国家之嫌；其次报告完全排斥了以税收优惠为经济支柱的国家和地区参与抵制有害税收竞争，使得抵制行动难以有效，反而有可能助长海外避税地出现。

（二）2000年报告

经合组织财政事务委员会于2000年6月26日发布了《迈向全球税收合作:认定和消除有害税收竞争行为的进展》（Towards Global Tax Cooperation:Progress in Identifying and Eliminating Harmful Tax Practices）的报告（以下简称2000年报告）。1998年报告提出了识别有害税收竞争的基本分析框架，针对如何抵制税收竞争又提出了19条措施，2000年报告总结了OECD在这些方面的工作进展。

首先，依照1998年的报告建议成立了有害税收行为论坛（Forum on Harmful Tax Practices）。论坛根据报告提供的有害优惠税制认定标准在2000年报告中公布了OECD成员国47项潜在有害优惠税制。

其次，将35个国家和地区确认为避税地并公布了名单，报告决定给名单中的避税地一年的时间以促使其同OECD合作、消除其有害税收竞争行为。名单中的避税地必须在承诺与OECD合作后半年内提出一份具体可操作的计划，计划内容应包括实施的具体方式、行动时间表等。否则，名单中的避税地将被列入不合作避税地清单。

最后，由于认识到单边行动的局限性，经合组织财政事务委员会建议各成员国可以采用“协同防御措施”方法抵制有害税收竞争，即在同一框架下，各成员国统一采取一系列措施。其中包括:与非合作避税港有关的交易以及与利用有害税收行为进行的交易，不允许扣除、免税、抵扣和列支；对于非合作避税港以及利用有害税收竞争行为的交易要被重新征税；终止、避免并限制与实施有害税收竞争行为国家的税收协定。

（三）2001年报告

2000年报告发布后，许多避税港迫于压力开始与OECD进行合作；但2001年发生的两件事情使得OECD反有害税收竞争活动遭遇重大挫折。

2001年报告完稿前，OECD大范围地邀请了包括世界银行、国际货币基金组织、美洲税务管理中心、加勒比共同体组织在内的许多国际机构参加论坛，共同讨论反有害税收竞争实践活动，希望本次报告得以反映更广泛国家对这一行动的看法。2001年1月19日在巴巴多斯召开的反有害税收竞争会议上，加勒比代表指出，OECD只有30个成员国，无权作为全球性国际组织负责处理有害税收竞争；这项提议获得会议代表的普遍赞成，OECD也被迫同意。于是会议决定由7个低税区和6个OECD国家代表共同建立全球的税收论坛来处理这一问题。论坛开始时设两个主席，分别由巴巴多斯和澳大利亚代表担任。国际舆论普遍认为此论坛的建立，标志反有害税收竞争由西方大国垄断时代的结束。

美国大选后小布什政府上台。2001年5月时任财长奥尼尔声称“美国对于消除竞争没有任何兴趣，原因是竞争能促使政府创造效率”。2001年6月在巴黎召开的反有害税收竞争的会议中，美国强调不支持干涉别国税率或税制、不要求协调各国税率、不干涉别国税收主权，会议只好决定把原来提出的反有害税收竞争的19项要求削减为税收情报交换和税法透明两项。同年7月，奥尼尔在美国参议院的一次听证会上指出美国的目标是将OECD的工作定位在情报交换上。

在反有害税收竞争行动中更多非OECD国家的意见和美国态度的转变使得OECD不得不对原计划做出了调整，并于当年发布了《OECD有害税收行为项目:2001年进展报告》（The OECD’s Project on Harmful Tax Practices:The 2001 Progress Report，简称2001年报告）。

本次报告主要对前两次报告的决定做出了重大修改。包括:延长名单中避税地做出最后承诺的期限；将做出承诺制定可操作性计划的最后期限由原来的6个月放宽到12个月；将避税地必须做出的承诺减少为提高税收透明度和实施有效情报交换两项内容；对不合作避税地的协同防御措施必须要等到对实施潜在有害优惠税制的OECD成员国实施防御措施以后才能进行。

按照以上修改结果，OECD于2002年4月公布了“不合作避税地”名单，并于2003年5月和12月两次修改之后，仅保留安道尔、列支敦士登、利比里亚、摩纳哥和马绍尔群岛5个非合作避税地。

（四）2004年报告

2004年2月，OECD发布了《OECD有害税收行为项目:2004年进展报告》（The OECD’s Project on Harmful Tax Practices:The 2004Progress Report，简称2004年报告）。

第一，2004年报告对2000年报告所列出来的成员国潜在有害优惠税制的处理情况进行了检查，列出了各成员国处理该问题的最新进展。针对2000年报告中所列的47种情况，18种已经废除或正在废除，14种已经消除了其有害成分，13种未发现有害特征，剩下2种尚无定论。

第二，2004年报告介绍了合作伙伴的工作。所谓合作伙伴即在2001年报告中被称为“做出承诺的税收管辖区”。OECD和这些已做出承诺的避税地一道共同制定有关透明度和有效情报交换的国际标准，成立了“全球论坛有效情报交换工作小组”，并制定了《税收情报交换协定范本》。

第三，2004年报告还讨论了协同防御措施的框架原则。

（五）《合并和应用细则:基于1998年报告的认定有害税收优惠制度指南》

由于反有害税收竞争的几个关键因素在具体认定的过程中不具备可操作性，为了得到一个统一的更加细致的准则，OECD在2004年又制定了这份细则，并将其中的每一条细则都传阅给各成员国、相关非成员国以及一些避税地国家，让他们提出各自的意见和建议。这份细则共分七大类，分别是透明度和情报交换、“圈篱笆”制度、转移定价、裁定（Rulings）、控股公司及类似制度、基金管理、船舶航运等，并列举了许多典型的示例以减少理解上的分歧。

（六）2006年报告

2006年9月，OECD发布了《OECD有害税收行为项目:成员国2006年新进展》（The OECD’s Project on Harmful Tax Practices:2006Update on Progress in Member Countries，简称2006年报告）。报告总结了有害税收行为项目实施以来所取得的成果:一是认定并消除了OECD成员国的有害税收制度；二是对避税地的认定，并使他们做出了加强透明度和情报交换工作的承诺；三是促使许多非OECD国家（地区）积极参与这个项目，赢得了多方的支持和配合。

针对2004年报告中未有定论的两项潜在有害优惠税制，瑞士告知OECD已经发布撤销的通知，卢森堡也废止了相关法律。至此，所有OECD成员国内的有害税收竞争制度的认定工作已宣告结束。OECD的工作重心开始转向加强透明度和税收情报交换工作。

（七）“平等竞技场”报告（Towards a Level Playing Field）

“平等竞技场”报告指的是OECD从2004年开始发布的以建立“平等竞技场”为题的一系列报告。2003年10月，在渥太华召开的一次OECD和合作伙伴的会议上，为建立一个透明的和有效税收情报交换的全球投资环境，与会各方同意在全球税务论坛中设立一个小组专门讨论此议题。2004年6月，来自42个国家的代表在全球税务论坛的柏林会议后发布了第一份报告《OECD全球税务论坛:建立全球“平等竞技场”》（OECD Global Forum on Taxation:A Process for Achieving a Global Level Playing Field）。在这份报告中，OECD提出建立全球“平等竞技场”的概念后，OECD彻底放弃了通过单边方式强行推动反有害税收竞争的方式，改为通过同尽可能多的国家进行合作，加强同非OECD国家合作，以确保反有害税收竞争的主张可以被世界上多数国家接受。

从2006年后OECD全球税务论坛每一年都发布一份《税收合作:通向平等竞技场》（Tax Co-operation:Towards a Level Playing Field）年度评审报告，用以介绍每一年全球税务论坛搜集的各国在加强透明度和有效税收情报交换方面的最新进展。2010年9月29日至30日该论坛在新加坡召开了2010年度会议。

OECD抵制有害税收行为计划一问世就受到了广泛的批评。首先，美国许多学者撰文认为OECD此举是为了保护欧洲的高税率而否定所有的有竞争性的税率。其次，避税地国家和地区认为这是发达国家俱乐部搞的霸权主义，依靠强权干涉别国税收主权，OECD所指定的关于避税地的标准是武断的、片面的，没有得到广泛的认同。最后，OECD成员国内部就有许多有害税收竞争泛滥的国家，OECD不专注于自己成员国的问题，却对他国指手画脚，这是不合适的，由OECD来主导对有害税收竞争的制裁有失公允。

反对有害税收竞争的整个规制过程又一波三折。本来极力支持OECD的美国突然由于政府更迭站到OECD的对立面去了，这使得OECD缺乏强有力的支持，无法通过单边力量完成对避税地的制裁行动，于是不得不大幅让步将反有害税收竞争的具体条款减少到税收情报交换和增加透明度两项。自从2004年后，OECD更多地在税收透明度和税收情报交换上面大做文章，而偏离了最初所提出的要求。

有害税收竞争确实给当今社会带来破坏性的影响，扭曲了世界范围的资源配置，减少全球税基。OECD意识到了税收竞争的危害性，所采取的行动也有一定的积极意义。但是这个组织的成员更多的来自发达国家，其报告和目标宗旨都不可避免地反映发达国家的主张和认识，没有更多地考虑发展中国家的根本利益，从OECD这个组织的性质就可以预见其所主导的规制行动肯定难以得到大多数国家的支持。

二、欧盟规制有害国际税收竞争

欧盟是当今经济一体化程度最高的区域经济组织，不仅拥有统一的经济、外交政策，还有统一的货币。欧盟成员国在融合的过程中，势必要面对各成员国不同的税制、税率，如果任由各成员国税率差距的存在，则欧盟内部的税收竞争也会日趋激烈。就在OECD开始对有害税收竞争进行规制时，欧盟也开始规制自己各成员国的税收竞争。

和OECD开展规制行动的目的有所不同，欧盟开展规制行动是为了实现欧盟一体化这一共同目标。欧盟的规制行动大体可以分为两个方面，一是消除或取消妨碍企业跨境交易的税收体制，减少流动性生产要素在欧盟内部流动的障碍，二是消除有害的竞争性低税收政策。总之，欧盟希望各成员国的税制能够尽量保持一致，税率差距尽量缩小，但整体税率不能太高以致阻碍要素自由流动，也不能太低以致税基大幅削减。

虽然OECD也有许多欧洲国家成员，但是欧盟内部的税收竞争规制方法与OECD有所不同。欧盟的规制活动可以分为两类:以消除或取消妨碍企业跨境交易的税收协调和以消除恶性低税率为目标的反有害税收竞争。

（一）税收协调

税收协调的目的是通过欧盟税收一体化来促进欧盟资本一体化，推动其自身经济发展。早在1968年欧共体成员国之间就统一了关税；但是长期以来欧共体各成员国对让渡税收主权十分敏感，使得协调过程进展缓慢。各国的税制存在很大差异，税率高低不同，税基宽窄不一，这些都对欧盟最终能否形成一个统一的大市场提出了严峻的挑战。鉴于此1990年7月欧盟理事会发布了《公司兼并指令》、《母子公司指令》和《仲裁公约》。这些文件对于欧盟内部要素的自由流动、跨国公司的自由活动创造了便利条件。

1.《公司兼并指令》（The Merger Directive）

《公司兼并指令》所涉及的税收待遇适用于成员国间公司的跨国界兼并、财产转让和股份转让。比如，对上述行为中的资本利得在交易时不予课税，仅在以后对资产进行处置时的实际获得收益课征资本利得税，从而减轻跨国重组时的税收障碍。2005年2月，欧盟对该条款进行了修改，扩大了指令适用的公司和交易范围。

2.《母子公司指令》（Parental-Subsidiary Directive）

《母子公司指令》所规范的是一个成员国的子公司对在另一成员国的母公司进行利润分配时所发生的税收待遇问题。包括:对母公司来源于子公司的利润免征税，来源于子公司的利息免征预提税，母公司不得对子公司有关的成本和损失进行扣除。这些条款都对推动跨国公司在欧盟内部的投资起了积极作用。2003年7月，欧盟委员会还增加了适用这一指令的免税实体，包括设在其他成员国的许多常设机构如合作社、基金会等都可适用此条款。

3.《仲裁公约》（Arbitration Convention）

《仲裁公约》于1995年1月1日生效，主要是为税收当局针对关联企业进行单方面调整转移定价而导致的双重征税提供争端解决机制。成员国税务当局认为企业申报的利润不足以反映企业的实际利润时，税务当局往往将企业的利润调高，以保证该国的税收收入，但是，这势必导致几个国家对同一关联企业的双重征税。该公约对消除这种双重征税做出了原则性规定，并为解决欧盟内部对转移定价的分歧提供了强制仲裁程序。2004年欧盟25国在布鲁塞尔签署了新公约，使公约的适用范围扩大到了所有成员国。

（二）反有害税收竞争

进入20世纪90年代以后，随着各种妨碍要素自由流动的障碍逐渐消除后，统一的欧盟大市场开始逐渐形成，此时欧盟规制税收竞争的重点从反对税收壁垒转移到了缩小税制差异、遏制税收竞争上来。为此，欧盟设立独立财政委员会考察现行各国税制状况并对未来欧盟的税制标准做出研究报告，由于这个委员会以荷兰前任财长昂纳·鲁丁（Onno Ruding）为主席，所以又被称作鲁丁委员会。1997年欧盟理事会还批准了一系列的税收措施以求解决成员国间的税收竞争问题，其中包括《欧盟行动准则》、《利息税指令》。除此之外，税收情报交换也是规制有害税收竞争的主要手段之一。

1.鲁丁委员会

欧共体在20世纪60、70年代就开始对欧共体内部所得税税制的协调进行研究，当时有“Neumark”和“Van Den Tempel”两份报告出台，两份报告均提出建议设置欧共体最低公司所得税率标准。1992年鲁丁委员会的最终报告出台，报告认为欧共体市场存在着巨大扭曲，原因在于不同成员国国内企业赋税存在明显区别、对外国公司有歧视、欧盟投资者在不同国家面临不同税负。报告建议将建立统一的欧盟公司所得税作为长期目标，并提出三个步骤来具体实现，但最后欧盟委员会仅仅略微参考了报告所提的主张。

伴随着资本流动的加快，以德法为代表的高税国家和以爱尔兰为代表的低税国家在协调税制和设立最低税率方面争议不断。德国和法国的公司所得税率为38.3%和34.3%，在欧盟中算是较高的；英国为30%，波兰为19%；而爱尔兰的公司所得税率一度为10%，后来上升到12.5%。虽然德法两国多次提出设立最低所得税率标准，但是每次都被爱尔兰等国挫败，因为欧盟是根据“一致同意原则”来处理重大问题的。后来，在欧盟宪法草案起草过程中，德、法等国支持取消各国在税收问题上的一票否决权，即取消一致同意原则，改为多数同意原则（多数有效原则），结果遭到英国、爱尔兰等以妨害国家主权为由的强烈反对，这也导致欧盟在协调公司所得税率的问题上裹足不前。

2.《行动准则》

《行动准则》（EU Code of Conduct）作为欧盟委员会批准的一揽子消除有害税收竞争措施的重要组成，要求成员国取消现有的有害税收政策并保证将来也不采用类似政策。

《行动准则》不仅建立了欧盟防止和消除有害税收竞争的原则框架，而且规定了识别潜在有害措施的标准，包括:有效税率严重低于该国的一般税率；优惠仅仅给予非居民和非居民有关的交易；实行圈篱笆政策，将优惠政策同本国市场相隔离；给予无实质性经营活动以税收优惠；缺乏透明度。

根据该准则的安排，欧盟财政事务委员会于1998年3月设立了一个对税收措施进行审查的小组，其1999年11月的报告指出66项税收措施具有潜在有害特征。不过随着OECD规制有害税收竞争行动的推进，欧盟内部的潜在有害税收竞争已经大幅度降低了。

3.《利息税指令》

《利息税指令》是《关于对以利息形式支付的储蓄所得征税》（Con Taxation of Saving Incomes in the Form of Interest Payment）的简称，2003年6月欧盟理事会通过了该指令，该指令于2005年7月1日起实施。《利息税指令》是针对欧盟内部一些低税成员国采用低税率吸引大量高税率国储蓄的现象而提出的措施，其目的是为了实现对取得跨国储蓄利息的居民个人按照其居民国税法有效征税，实现“有效征税”目的的手段即是在成员国之间进行关于利息支付情报的交换。

4.税收情报交换制度

有效的税收情报交换是认定有害税收竞争行为的重要因素。随着欧盟一体化进程的加快，欧盟内部关于税收情报的交换制度也逐渐完善。欧盟整个税收情报交换制度包括三个方面:（1）各国间的双边税收协定。（2）欧盟理事会颁布的《关于成员国主管当局在直接税领域互相提供协助的指令》，该指令详细规定了各国之间相互交换税收情报的范围和形式。（3）欧盟理事会和OECD共同颁布的《税务行政互助协定》，这个协定覆盖的国家包括欧盟成员国和澳大利亚，加拿大等国。

欧盟对自己内部的税收竞争进行规制的主要目的是为了尽快实现欧盟一体化进程，这同OECD的抵制有害税收竞争的目的并不一致。以20世纪90年代为分界，20世纪90年代以前欧盟的活动主要是减少税率，要求削减阻碍要素自由流动的各种高税收壁垒，以利于建立全欧统一的市场。而20世纪90年代后，随着经济一体化的加深和全欧统一市场的建立，重心就逐渐转移到抵制竞相降低税率的有害税收竞争上来。2002年的巴黎会议上，欧洲部长会议决定反有害税收竞争必须在2003年7月31日基本结束，个别案件可以延期至2005年12月31日止。2003年8月，虽然欧盟委员会发布了对新入盟东欧十国的税制评价报告，认为它们均存在不同程度的有害优惠税制，但是他们已经依据有关规定进行修改，所以不违反《行动准则》，不影响加入欧盟进程。可以看出，欧盟针对有害税收竞争采取行动也是草草收场。

欧盟表决时的一致同意原则也是阻碍欧盟反有害税收竞争完全完成的重要原因。《行动准则》关于抵制有害税收竞争的措施只是政治承诺，不具有法律效力。根据欧盟基础条约，欧盟层面的税收协调或税收立法必须要通过欧洲议会磋商后，以全体同意的方式才能通过。而以爱尔兰，英国为代表的国家势必会反对任何打算设立最低所得税标准的企图。这样，欧盟针对有害税收竞争的规制行动也是进展缓慢。

三、G20集团针对国际避税地的措施

2008年世界金融经济危机爆发后，G20集团开始发挥更大的作用。在美国总统布什的提议下，2008年11月15日G20集团在美国首都华盛顿举行了首届G20领导人峰会。此次领导人峰会不仅彰显了G20集团在沟通发达国家和以新兴国家为代表的发展中国家中所发挥的重要作用，更使其成为全球经济合作的主要论坛之一。在遭遇金融危机时，许多国家同时面临着国内经济衰退、财政赤字严重的艰难局面。为了缓解财政压力、扩大税源，许多资本输出国把目光投向了长期处于金融监管真空的避税地。这些避税地吸引了大量脱离投资母国金融监管的离岸资本，同时长期拒绝与投资母国进行国际税收情报交换，因此被视为在国际金融危机中充当了帮凶的角色。在2009年G20集团伦敦峰会上，法德等国推动加强金融监管，OECD宣布了全球“避税天堂”黑名单，要求名单上的国家和地区遵守国际税务准则，打击逃税避税行为。

（一）G20集团峰会简介

G20集团于1999年9月25日在美国华盛顿成立。它是由G8国家（美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯）和11个重要的新兴国家（中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国和土耳其）以及欧盟组成。G20集团的GDP总量约占全世界的85%，人口总和约40亿。

G20集团成立之初的目的是为了防止亚洲金融危机的重演，加强发达国家与以新兴经济体为代表的发展中国家之间的沟通，让有关国家就国际经济、货币政策举行非正式对话，以维护国际金融和货币体系的稳定。G20集团早期的运作方式是每年举办一次集团内的各国财长和央行行长会议。我国曾于2005年10月在北京成功举办了G20集团第七次“财政部长及中央银行行长会议”。

2008年美国的次贷危机引发全球金融危机后，由时任美国总统布什提议于当年11月15日在华盛顿召开一次由G20集团国家元首以及欧盟委员会、IMF、世界银行最高负责人参与的G20金融峰会。华盛顿峰会上，各国首脑讨论了促进全球经济发展、推进国际金融货币体系改革等议题。2009年4月2日G20集团各国领导人在伦敦召开了第二次峰会，当年9月24日G20集团在美国匹兹堡召开了第三次峰会，2010年6月26日G20集团首脑在加拿大多伦多召开了第四次峰会，2010年11月11日在韩国首尔举办了G20集团第五次峰会，2011年11月3日在法国戛纳举办G20集团领导人第六次峰会。

（二）金融危机后G20集团发达国家对国际避税地的规制

长期以来，美欧等发达国家一直对国际避税地吸纳大量这些国家的国内客户进行避税表示不满。仅2007年一年，通过各个国际避税地向世界各地投放的总投资金额达到了约6万亿美元，其中仅开曼群岛便占了1.4万亿美元，相当于同期东盟十国的GDP总和。按照美国审计署的报告，全美前100家最大市值的上市公司中，有83家通过一个或多个国际避税地来操作税务^[9]。

2008年金融危机发生后，美国先是对瑞士银行展开诉讼，称有1.9万美国公民通过在瑞银开设保密离岸账号的方式来逃税，由此带来美国每年税收损失高达1 000亿美元^[10]。面对美国的压力，瑞银不得不向美国当局提交了250名客户的信息，并且支付7.8亿美元的罚款。

作为瑞士的邻国，法国、德国一直就对瑞士吸纳本国资金表示不满。当看到美国针对国际避税地的行动取得阶段性胜利后，他们也纷纷展开行动。2008年10月在法德主持下，17个OECD成员在巴黎召开了反“避税天堂”会议，目的是向“避税天堂”施压并制订新的黑名单，以促使它们在银行保密和税收情报交换等方面做出改进。

（三）G20集团伦敦峰会对国际避税地的制裁

在2009年G20集团伦敦峰会筹备期间，由法、德两国主导，OECD公布了一份全球“避税天堂”黑名单，包括中国香港和澳门特别行政区在内的80多个国家和地区榜上有名。法国和德国财政部长表示，希望G20成员终止与在黑名单上的国家和地区在金融领域的双边协议。在峰会上，法国总统萨科齐强调G20集团应批准公布没有遵守OECD透明度规定的“避税天堂”名单，从此封杀“避税天堂”。

对于法国挑头在G20集团领导人峰会上公开点名批评中国香港和澳门地区，中国政府表示强烈反对将港澳列为“避税天堂”。中国政府表示，中方积极支持国际社会共同努力加强金融监管、打击逃税，支持开展反避税国际合作，但是将中国香港和澳门特别行政区列为避税天堂是没有根据的，必须坚决反对。最后在美国总统奥巴马出面调解下，法国不得不放弃将澳门和香港列入黑名单，并且同意仅在G20集团峰会公报中列举OECD发布的“避税天堂”黑名单作为参考，而并不认可该名单或者单独拟定另外一个黑名单。

最终，取缔“避税天堂”成为G20峰会达成的6项共识之一。作为G20集团伦敦峰会公告中的一项，OECD公布了“避税天堂”的黑白名单。黑名单（目前还拒绝按照国际通行税务准则交换信息的国家和地区）有哥斯达黎加、马来西亚纳闽岛、菲律宾、乌拉圭；灰名单（已经表示合作，却没有落实到实际行动的国家和地区）有卢森堡、瑞士、奥地利、比利时、新加坡、智利、开曼群岛、摩纳哥等38个地区和国家；白名单（已实际执行国际间协议的税务标准）有英国、中国（不包括港澳特别行政区和台湾省）、法国、德国、俄罗斯和美国等40个国家和地区。值得注意的是，香港和澳门特别行政区没有出现在上述名单中任何一项当中。

在公布G20集团峰会公报后，20国家领导人一致同意对拒不合作的“避税天堂”采取行动、准备实施制裁，并表示银行保密的规定也将逐步改变。同时，将来对那些拒绝交换税务情报的国家和地区可能采取更强硬的制裁措施，包括撤回IMF和世行的投资。

（四）G20集团反对国际避税地的新进展

面对G20集团针对国际避税地的制裁态势，名单上的许多国家和地区纷纷表态将采取措施调整相关制度。就在名单公布5天后的2009年4月7日，OECD宣布黑名单中的哥斯达黎加、马来西亚、菲律宾和乌拉圭四国已经做出相关承诺，参与国际反对有害税收竞争的行动。以上四国将在2009年内提出相关法案，消除在执行国际认可的税收标准方面的障碍，并将国际标准纳入其现有法律和条约。因此，OECD将它们从“黑名单”转入“灰名单”。OECD秘书长安赫尔·古里亚认为，“避税天堂”时代将一去不复返，这应归功于G20集团伦敦峰会各方的不懈努力。

2009年7月初，“避税天堂”之一的卢森堡改变了姿态，同挪威签订了税收信息交换协议。7月8日OECD宣布卢森脱离“避税天堂”灰名单，进入白名单。2009年8月11日，英国政府同列支敦士登政府签署了金融信息互换合作协议，列支敦士登将向英国皇家税务及海关总署提供英国公民在列支敦士登境内银行的账户信息，以帮助英国政府追讨相关的税收损失。2009年8月19日，世界第二大财富管理机构瑞士银行集团宣布将向美国披露大约5 000名美国客户的秘密账户信息，方便美国政府对这些客户进行逃税检查。