从法院审判实践的角度略谈我国环境公益民事诉讼的发展

从法院审判实践的角度略谈我国环境公益民事诉讼的发展

◇　李　娜⁽¹⁾

经济的快速发展带来的一个巨大的副作用就是生态环境遭受的破坏越来越严重，由此引发的环境纠纷已成为现代社会中的新型纠纷。从20世纪80年代中期到90年代中后期，我国的环境纠纷数量呈现逐年急剧上升趋势。但与环境纠纷数量快速增长相比，通过法院诉讼途径解决环境纠纷的案件数量，特别是环境民事公益诉讼通过法院审理解决的数量却没有出现与之相一致的增长，是因为环境公益诉讼问题没有得到足够的关注和重视吗?事实并非如此，在2005年3月全国政协十届三次会议上，梁从诫、赵忠祥、敬一丹、宋祖英等28名全国政协委员，联合提交了第1223号提案呼吁尽快建立健全环保公益诉讼法，2005年12月3日，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出研究建立环境民事和行政公诉制度，发挥社会团体的作用，推动环境公益诉讼。2006年3月“两会”期间，吕忠梅等全国人大代表也再次提出关于建立环境公益诉讼的第691号议案。最高人民检察院在2005年8月5日给国家环保总局的回复中明确提出建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的，同时建议通过修改、完善相关法律，国家建立环境民事、行政公诉制度，明确民事行政公诉的相应程序。

那么，限制环境民事公益诉讼的原因在哪里呢?我们必须承认，在中国现有国情下，环境民事公益诉讼进门难是现实的问题，是客观的情况。进门难的原因是多方面的，主要的问题在于环境公益诉讼中的原告资格问题在我国民事诉讼法上所受到的限制。有学者认为，我国现行民事诉讼法的规定对环境公益诉讼的支持已经足够，不用再另行制定相关的诉讼制度。依据是最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该解释第13条进一步规定:“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的……”据此规定，相邻人、同行业竞争者以及环境违法行为的举报人，特别是环保组织，实际上已经被人民法院赋予了起诉资格。对此，笔者认为，这个观点值得商榷。从法理上说，这仅仅是一个司法解释，在法律位阶上其规定不能逾越法律的规定;再则，从对这一条款的解释内容上看，相邻人、同行业竞争者以及环境违法行为的举报人，特别是环保组织，是否具有此解释所认为的起诉资格，还需考虑，这一解释的前提条件其实就是与具体行政行为有法律上利害关系者。

按照传统诉讼法学理论，社会公众不得对与自己无关的利益主张权利，只有自己的合法权益受到违法侵害，才具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。该原则对防止公民滥用诉权起到十分重要的作用。我国立法对该原则有明确的体现，例如民事诉讼法第3条明确规定了“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”，第108条进一步明确:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”与之相关的，行政诉讼法第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”法律要求能够提起环境民事诉讼的主体必须是与环境纠纷有直接利害关系的公民、法人和其他组织，也就是说只有当自己的环境权益受到了侵害，或者自己的环境权益与他人产生争议时，公民、法人和其他组织才能够成为环境诉讼的原告。虽然环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法和固体废物污染环境防治法都规定，公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权检举和控告，但是这些规定并没有在民法和民事诉讼法中得到体现，在审判实践中，法院对于“控告”则是趋向于狭义的理解，即仅限于在行政措施层面上向环境行政主管部门告发，而并不包括社会公众通过诉讼手段来制止、纠正破坏环境的行为。所以，近年来，公众对于空气被污染、旅游景点被破坏等行为提起的环境诉讼，大多由于“法无明文规定”而被驳回，或由于“空气和风景都不是个人的，个人对这些东西没有排他的使用权和所有权”，而以起诉者败诉而告终。有一个案子是为很多学者所关注的，2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起的国内第一起以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境民事公益诉讼一案，因为各种原因，黑龙江省高级人民法院立案庭以本案不属于人民法院的受案范围等为由拒绝受理，当然这一结果与原告代表事前预料的“原告不适格”的理由大相径庭。当然，在这里笔者并不想否认，法院在受理案件时所遇到的除法律规定以外的种种现实障碍，但仅就本案而言，即使进入立案审查阶段，也会遇到如前所述的重重法律障碍，事实上在目前的法律规定前提下是不可能进入到实体审理阶段的。

笔者并不认为现有的法律在环境公益民事诉讼方面的规定是合理完善的，相反，对于民事公益诉讼制度的构建目前已是迫在眉睫，传统的诉讼制度已不能适应社会的发展需要。法谚云:“有权利必有救济”，“没有救济的权利不是真正的权利”。法律既然赋予公民环境权利，当公民的环境权利受到侵害时就必然应当给予救济。环境侵权与一般民事侵权相比，具有广泛性、长期性、隐蔽性、复杂性等特点，有时候发生环境侵权纠纷时并没有直接利害关系人，而传统的诉讼制度要求提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济，违背了法律的一般原则。传统的诉讼制度对原告起诉资格的限制，与环境保护的要求是相矛盾的，因为环境权益作为一种特殊的财富，不仅仅属于私人利益，更属于社会公益。环境污染、生态破坏必然会直接或间接损害到每一个社会成员的利益，社会公众具有天然的保护环境的积极性。在许多国家，公众作为环境保护的一种基本力量已经得到普遍承认。不少国家出于保护环境的需要，扩大了公民诉权的范围，允许公民可以为保护环境而向排污者提起诉讼，而不再要求该公民是环境的所有权人。在环境法领域，放宽对环境诉讼原告资格的限制，已成为世界各国环境立法的趋势。原告资格的放宽最终将演化为公益诉讼制度。在我国，传统的当事人适格理论奉行“直接利害关系人”原则，而且，对于如何解释直接利害关系人的范围，我国法院历来采取严格的限制态度。除实体法上明确规定的权利外，一些“形成中的权利”(如环境权)受到侵害时往往不能够成为当事人与案件具有直接利害关系的依据。为有效保障作为社会公共利益的环境权，扩大环境诉讼的主体范围，实行当事人适格之扩张，已成为建立环境公益诉讼制度的当务之急。

对于环境公益民事诉讼当事人主体资格的扩张是学者们的基本共识，接下来的问题是谁能够成为我国环境公益民事诉讼的适格原告。有学者主张在今后制定环境与资源保护法律中，增加涉及环境公益诉讼的特别法规定，认为环境公益应主要依靠公权体系维护，私人可通过公益诉讼督促公权的行使。环境私益不宜通过“民事公诉”的手段维护。构建环境公益行政诉讼制度可在发挥检察机关参与环境公益行政诉讼中的主导作用、平衡环境公益保护与行政权行使之间的关系等方面予以制度创新。也有学者基于成功的环境公益诉讼实践，倡导民间环保组织、社团以及公益律师成为建构与实践我国环境公益诉讼制度的中坚力量。

在这里，笔者仅对环境公益民事诉讼中的原告主体问题，从法院审判的角度略谈自己的看法。笔者认为，在中国现有国情下，以检察院作为环境公益民事诉讼的原告是较为可行的方式，这主要是基于以下几点考虑:

1.人民检察院作为国家的公诉机关，为维护国家利益和社会公共利益，代表国家向法院提起或参加诉讼。检察机关代表国家对违反法律的行为提起控诉并出庭支持其主张在本质上是以公益为基础的，因此检察机关的诉讼权力并不必然局限于刑事诉讼。检察机关代表国家以起诉等方式维护公益，既是以公权力维护国家利益和社会利益的政治需要，也是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。只是因为刑事犯罪行为严重损害或威胁国家政权或社会稳定，所以从国家和社会的实际需要出发，检察机关行使公诉权必然以刑事公诉为主，在特定条件下才行使民事公诉权和行政公诉权。由于公诉权的行使在本质上是以公权力为基础，以维护公益为目的，因此无论检察机关是提起刑事诉讼，还是提起民事诉讼或行政诉讼，都是代表国家行使公诉权的方式，是对刑法、民商法、行政法、诉讼法等法律的实施进行监督的权能体现。

2.由于检察功能日益丰富已成为世界各国司法体制发展的一般趋势，同时我国检察机关公益代表的立法确认，以及在刑事诉讼附带民事诉讼和近年来公益诉讼探索等方面所积累的经验，特别是社会对人民检察院提起民事公诉的认同，确认人民检察院的民事公益诉讼的权力是适当的。公益诉讼涉及的利益群体较为广泛而单个起诉主体力量薄弱而被诉主体具有强势性，起诉机制受阻，或国家自身利益受损，诉讼无特定原告或无人起诉等情形下，国家公权适时介入，以自身力量和优势来维护国家利益和社会公共利益已成为必需。作为国家和社会公共利益的代表，检察机关参与诉讼，不仅能使违法行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、社会和国家的经济利益和社会秩序，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一、公正，避免私人起诉可能产生的保护和滥诉弊端，实现诉讼的公正与效率。随着社会经济运行日趋复杂以及维护国家利益、社会公共利益的需要，无论是在大陆法系还是英美法系国家，检察机关的职权范围均呈扩大趋势，其职能普遍从刑事诉讼领域扩大到民事和行政诉讼领域，开始比较广泛地干预涉及国家利益和公共利益的民事和行政诉讼。因而，检察机关行使环境公益民事诉讼权力，既符合现代各国检察机关的发展趋势，也是弥补我国现行法律制度存在的缺陷的需要。

3.在我国，检察机关参与民事公诉符合法律监督机关的职责要求和现实条件。我国检察机关作为国家法律监督机关，负有监督国家法律统一，正确实施的职责。检察机关通过行使检察权，维护国家利益和社会公共利益。从检察行为活动的方式和内容看，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，检察行为所代表的是国家和社会公共利益。在我国所有的国家机关中，检察机关是最适合的代表国家和社会公益的诉讼主体。由检察机关作为国家和社会公共利益的代表，对侵害国家和社会利益的行为提起诉讼较为妥当。另一方面，检察机关本身具有诉讼性基础。我国检察机关在业务上现有的大部分职能都与诉讼相关，检察机关拥有一批数量可观的检察队伍，他们熟悉法律知识和诉讼业务，并拥有强大的诉讼资源和较为丰富的诉讼经验。同时，检察机关以国家强制力为后盾，要比一般个人或者团体更容易开展案件的调查、取证、提起诉讼和出庭辩论等工作。由检察机关担当起诉侵害国家和社会公共利益案件的职能是较为现实可行的策略。

4.以检察机关作为目前我国环境公益民事诉讼的唯一的适格原告，是由中国现阶段的国情所决定的。有学者主张，环境公益民事诉讼的适格原告应由三部分组成，检察机关、环保组织等公益性社会团体和公民个人。当然，在美国、英国、德国等环保法比较完善的国家，在一定条件下的环保组织和个人是可以提起公益诉讼的，但这一规定移植到中国，现有条件下这一做法还不一定很可行。我国的环保组织的发展目前还不是很完善，公众对于环保的参与度有限，我国现有的环保组织能否承担起公益诉讼的重任还需要考虑;对于个人提起公益诉讼在现阶段则更需要慎重，就现有的法院审判资源来说，法官目前的审判任务已经是相当繁重，如果对个人提起公益诉讼不加限制，出现环境公益诉讼案件数量爆炸式增长是必然的。个人诉讼的重复性势必造成审判资源浪费也是惊人的。更进一步说，公益诉讼的本质是为国家利益、社会利益、公民的全体利益，而不是为了私益，但在我国公益诉讼的发展中，却有着不和谐的声音，如大家所熟知的打假案，打假诉讼的出现在一定程度上惩戒了制假、卖假者，督促了监督机关积极行使自己的行政监管职能，维护了众多消费者的利益，但也有职业打假人借打假牟取巨额的私利，通常的做法就是知假买假后与制假者或是销售者达成私下协议获取封口费，拿到钱后也就没有了为公益的诉讼。这是明显违背公益诉讼的初衷的。在我国的环境公益诉讼发展过程中一定要防微杜渐，避免这些负面影响。那是不是说就不要公民个人参与环境公益诉讼了，恰恰相反，应该是积极鼓励，公民的参与并不一定要表现为对诉权的享有，正如现有法律所规定的，公民现有的是监督权、控告权、检举权，将这些权利落到实处，就是在明确检察机关诉权的同时，鼓励公众向检察机关提供线索和举报材料，协助和监督检察机关认真履行职能。

【注释】

(1)李娜，武汉市中级人民法院研究室。