实行土地私有化改革

实行土地私有化改革

苏联在十月革命胜利后，列宁就宣布一切土地归国家所有。1970年7月1日批准的《俄罗斯联邦土地法典》也明确规定，土地归国家所有，农业企业、其他企业、社会组织和机构以及公民有权无限期使用。俄罗斯为了向市场经济转型，认为，不能在国民经济其他部门进行私有化时，而在农业中对最重要的生产资料土地，仍保持单一的国有制。为此，1991年4月25日，俄罗斯联邦议会通过了《俄罗斯联邦土地法典》。该法典为“根本改革俄罗斯联邦土地关系、保护土地所有者、土地占有者和土地使用者的权利，组织合理使用土地资源，提供了法律保证”。根据这一法典，在俄罗斯取消了土地的单一形式，确定了多种土地所有制形式，包括：国家所有制。它分为联邦所有制和共和国所有制；集体所有制。土地可作为集体共同所有的财产，但不为其中的每个公民确定具体的土地份额；集体股份所有制。在确定每个公民的具体土地份额后，土地所有权转交给公民，并可作为集体股份制；公民所有制。公民在从事家庭农场、个人副业、个人住宅与别墅建设等活动时，有权获得土地所有权，并终身继承占有权或租赁权。

1991年底，叶利钦签发了《关于俄罗斯联邦实施土地改革的紧急措施》的总统令，它不只规定了土地改革的一般原则，并要求在一年内完成集体农庄和国营农场的改组与重新登记，预定要在俄罗斯农村发展100万个家庭农场，以形成一个中产者阶层。

1993年10月27日，叶利钦又签署了《关于调节土地关系和发展土地改革》的总统令。这道总统令的一项重要内容是，规定土地所有者有权出售为自己所有的土地。接着，又于1994年和1995年分别颁布了俄罗斯政府《关于借鉴下诺夫戈德州实际经验改革农业企业》的决议和《关于实现土地份额和财产份额所有者权利的方式》的决议。根据这两个决议，在改革组织农业企业的过程中，使这些企业的工作人员和农民得到归自己所有的一份土地和一份财产。1996年3月7日，叶利钦又签署了《关于实现宪法规定的公民土地权利》的总统令，重申土地所有者有权自由支配自己的土地份额，包括出售、出租和赠送土地份额。

俄罗斯随着农业改革的发展和一系列总统令的实施，俄罗斯在调节土地关系的政策、法规与1991年4月25日通过的《俄罗斯联邦土地法典》存在一些矛盾的地方，加上俄罗斯社会各界人士对土地所有制改革的看法亦不一致，因此，决定要制定新的土地法典。但从拟定草案、多次审议，经过不断反复，一直到叶利钦1999年底辞职，包括土地私有化特别是土地自由买卖内容的土地法典也未最后获得通过。(www.guayunfan.com)虽然俄罗斯在执行有关土地所有制改革的总统令方面，存在不少阻力，但土地私有化的改革还是取得了不少进展。到1997年1月1日，国营农业企业占用的农业用地占全俄农业用地已下降到13.4%，其中耕地为12.5%。到1999年，约有63%的农业用地转为私人所有。在土地使用结构中也发生了大的变化，农业企业和组织使用土地为1.6亿公顷。占农用土地的81.9%。[21]

在叶利钦时期，有关土地私有化的改革，虽然通过了有关法典，并签署了一系列总统令，但并没有解决一个关键性问题——农用土地可以自由买卖。后来叶利钦总统与杜马为此闹得很僵。1997年8月，俄罗斯杜马通过的新土地法典没有规定农用土地可自由买卖的内容，从而遭到叶利钦的否决，他还明确地说：只要新土地法典没有规定农用土地可以自由买卖的内容，他就不会在上面签字。

普京上台后，在农业问题上强调指出，要解决俄罗斯农业中存在的大量问题，急需尽快通过长期争论不休的新土地法典。2000年1月，他在国家杜马发表讲话时就呼吁尽快通过土地法典。在他执政初期，对土地自由买卖问题的态度并不十分明朗，比较谨慎，但实际上是同意土地自由买卖的。2001年1月30日，普京在俄罗斯国务委员会主席团会议要求：必须通过明确的土地法。认为，缺乏对土地的调节，是影响投资的一个很大障碍。接着他在2001年2月21日向俄罗斯联邦国务委员会会上讲：“土地关系领域需要解决三个关键问题”：“第一，在所有制领域制定出各种法律关系的规定；第二，清点土地数量；第三，建立土地资源有效管理的体系。”“新的土地法典应该成为推进这方面工作的出发点。”他还接着说，在农业方面俄罗斯“最尖锐的问题是农业用地的流转问题。在土地资源的构成中，农业用地占了四分之一。在今天的讨论中我们应该对此予以特别的关注”[22]。2001年4月3日普京发表的总统国情咨文中专门谈了土地问题。他说：“现在的主要问题是，在那些已有土地市场的地方，不要去阻挠土地市场的发展。把关于调节土地关系的形式和方法的最现代的概念写入法典。还应该承认，现在非农用土地在民间交易中已不受限制。对农用土地的交易调控显然需要专门的联邦法律，大概还应当赋予联邦主体独立决定何时进行农用土地交易的权限。”[23]

经过激烈争论，2001年9月20日，国家杜马三读通过了拖了七年之久的新的《俄联邦土地法典草案》，10月10日，俄罗斯联邦议会以103票赞成、29票反对、9票弃权的表决结果最后通过了《俄罗斯联邦新土地法典》，并由普京总统签发生效。但这一法典并未解决农用土地私有化与自由买卖问题。为了解决这个问题，2002年6月26日，俄罗斯国家杜马最终通过了《俄罗斯联邦农业用土地流通法》。7月9日俄罗斯联邦委员会批准，并由总统签发，自正式公布之日起六个月后生效。应该说，这项法律的出台，标志着俄罗斯土地私有化有了重大发展，即最后解决了农用土地可以自由买卖的问题。《俄罗斯联邦农用土地流通法》明确规定了农用土地地块和具有共同所有权的土地份额的流转（交易）规则和限制条件，完成交易的结果，是产生或者中止农用土地地块和具有共同所有权的农用地份额的各种权力。还规定，“不允许俄联邦主体通过法律法规包括附加条款，对农用土地地块的流转进行限制”。这里要指出的是，有关农用土地自由买卖还是需要遵循一些原则。《俄罗斯联邦农用土地流通法》做了以下一些限制性的规定：如：为了保证农用土地的专项用途，在出售股份所有制的土地份额时，其他土地股份所有者有权优先购买；出卖农用土地地块时，俄联邦主体或联邦主体法律规定的地方自治机构有优先购买这些土地地块；禁止将农用土地卖给外国人、无国籍人士和外国人的股份超过50%的法人。从杜马讨论农用土地进入流通问题的情况看，总的看法是比较一致，即不能把农用土地卖给外国人。[24]这主要是担心俄罗斯农业和农村被外国企业与外籍人士控制。关于这个问题，2002年6月19日普京在俄罗斯工商会第四次代表大会上说：“我理解那些主张不急于赋予外国人购土地的人。”“解决这个问题需要平衡、斟酌和非常谨慎。”但他还说：“随着土地市场和必要基础设施的发展，这个问题还会被提到日程上来。”至于农用土地自由买卖的改革，虽已通过了法律，但在实施过程中不同观点的争论不会停止，而土地私有化改革的进程也不会因有争论而停滞不前，还会不断深化。

《俄罗斯联邦农用土地流通法》的颁布与实施，不仅为土地流通提供了法律基础，如果从经济转型视角来讲，其重要意义还表现在以下几个方面：

第一，解决了农用土地进入流通领域，成为商品经济的一个重要要素。这样使俄罗斯市场体制得以全面建设。

第二，允许土地进入流通，改变了从事农业生产的农民与土地的关系，农民真正成为土地的主人。《俄罗斯联邦农用土地流通法》的实施，使土地份额所有者出租、出售、抵押、交换等有了法律保证。

第三，农用土地进入流通，这为俄罗斯农业朝着规模化和效益化方向发展提供了可能。就是说，随着土地自由进入流通，就会使土地向大生产者集中和发展规模化经营创造条件。与此同时，这亦有利于吸引国内外的投资。正如普京所指出的：“缺乏对土地问题的调节，是投资过程中的很大障碍。谁会把钱投向别人的土地上的项目？土地已进入国内流通，而且没有发现有害。这个问题的解决，我们拖得太久了，时间已经耗尽。不调节土地问题会对人们的生活、对经济产生不良影响，降低投资积极性，产生腐败。”[25]