通过风险评估实行司法改革

苯案：通过风险评估实行司法改革^[1]

Yang Wang ＆Ellen C.Hu^[2]　著　张文亮^[3]　译

苯是一种无色的液体，在普通的大气环境下能够迅速挥发，但它比大气重，所以不能很快消散。苯在自然界中是由火山喷发和森林火灾产生的，它存在于许多动物的血液和植物的组织中。苯曾经是而且一直是美国经济中非常重要的化学物质，它一直被用来加强汽油中的辛烷含量，制造合成橡胶、洗涤剂和杀虫剂，同时苯也是一类非常重要的芳香味化学品和化合物的基本成分。

毒物学者在过去的几十年中就已经知道接触苯会导致各种血液疾病，但直至1970年代中期，一些流行病学研究才表明在炼油厂的工作地点接触苯比较多的工人患上了白血病。在这些炼油厂，让工人们用苯洗手是一种常规性的做法。尽管并非每个接触少量苯的人都会患上白血病——一种相当罕见但经常致死的病，但是基本科学的结论是，对某些人来说，即便只接触了很少的苯也会导致他们患上白血病。这些炼油厂的工人们在1960年代基本上未意识到苯的致癌性，但一旦他们的工会意识到这些的时候，就要求政府采取措施保护工人们的健康。

职业健康是环境法的一个重要的领域。环境保护署（Environ－mental Protection Agency，EPA）负责制定一般与环境法相关的规定和行政复核事宜；与此同时，职业健康相关的事宜由一个比较年轻的机构——职业安全与健康管理署（Occupational Safety and Health Administration，OSHA）进行管理。

这个案例主要讲的是职业安全与健康管理署试图针对苯使用标准的诉讼程序来推进更广泛的“一般致癌源规定”从而战胜建立在成本—效益分析基础上的反对意见——也就是说，法律要求该行政机关权衡雇主对工作地点的健康标准所需付出的成本以及他们提供给雇员的福利。本案同时也考察了最高法院在这种极易引起争论的政策争端中不只是对职业健康，也对整个环境法规有着巨大的作用。

一、背　景

苯案（Benzene），或按其正式名称：美国劳联—产联产业工会诉美国石油学会案（Industrial Union Department，AFL－CIO v.American Petroleum Institute）是一个职业健康案件对所有的环境法规有着巨大影响的例子。苯案的时代，处于1970年代的环境十年末期。1970年代末的能源危机对美国经济造成了很大的损失。美国环保署公布了一些污染控制法规，包括针对普通大气污染物的《环境空气质量标准》（National Ambient Air Quality Standards），《清洁水法》（Clean Water Act）中针对普通大气污染物的第一轮工艺的排放标准。

针对这些新的规定，相关的工业部门对遵守这些环境标准所付出的成本表示强烈不满。他们最初的论点就是成本—效益分析。他们坚持，除非政府部门能证明他们所推出的规定带来的益处，无论是直接对受规制的工业，还是间接对消费者都能明显大于他们所付出的代价，否则这些政府部门就不应将这些规定强加于良好运行的市场上。一般来说，环境保护团体指出了对每一规范所得收益和所耗成本进行精确分析的困难，尽管这种分析是可能的，但这将对环境部门造成额外的负担，并且会进一步推迟公布那些必需的环境保护措施的过程。环境保护团体以上述观点来反驳工业部门的前述论点。此外，成本—效益分析的反对者们还主张，将环境保护的财务支出与挽救人类生命的益处相比就等同于给人的生命加上1美元的价值，这在当时基本上就是应该受到道德谴责的。相比较而言，他们更喜欢采用一种技术方式——以当时的技术所能达到的程度——来控制和减少污染物，开发和推广这种技术的成本一般并不把技术方式考虑在内。

此时相关的工业部门和环境保护团体进行的另外一场斗争就是科学知识和政策在规制某些化学物上的作用，这些化学物在大量接触情况下相对比较稳定，但是在接触并不太多的情形下却会导致患上癌症等慢性病。本文的主角——苯就是这么一个例子。人们几乎不知道长期少量接触这类化学物的负面作用，从而任何基于巨大的科学不确定性的规制措施都不得不严重依赖反映成文法政策的预防性、保护性假设。职业安全与健康管理署的《普通致癌源规定》（Generic Carcinogen Policy）就是一个具体表现了高度的保护性假设的成文法政策的例子。该规定不承认最少量接触的可能性，只要一种物质在规定的化学物范围内，唯一的相关措施就是要达到职业安全与健康管理署规定水平的工艺可行性；此外，在评估针对致癌物的规范提议时，职业安全与健康管理署只采用成本—效益的成本分析，不计金钱还是诸如减少癌症的发病率或拯救生命之类的无形益处。

二、苯　案

在流行病学开始证明对人类来说苯确实是一种致癌物时，职业安全与健康管理署采取了前述方式，该署发布了一个“紧急情况暂时标准”，将允许的苯接触量从10ppm降到1ppm。石油业马上向第五巡回法院提起诉讼，然后法庭在未进行任何书面或口头辩论的情况下，推迟了该标准的执行直至确定听证会的日期。根据法令，紧急情况暂时标准在发布6个月后过期，由于该案当时不在法院的备审案件目录上，该标准一直没有生效，工人们依然大量接触着苯。

接着，职业安全与健康管理署发布了一个规则制定建议通知，该建议对苯采用了1ppm的永久标准。在这个通知中，职业安全与健康管理署要求提供苯是否导致工人罹患白血病的证据和论点，但并未对工人们应当接触多少量的苯才是安全的这一临界值进行评论，取而代之的是，它要求知道在现有的技术条件和其他经济利益情况下，最低的苯可能接触量是多少。从1977年7月19日到8月10日，职业安全与健康管理署组织了一个裁决性质的听证会，共有95位证人参加。从那次听证会后，职业安全与健康管理署执行1ppm的永久标准。

根据职业安全与健康管理署的估算，遵守关于苯的规定将需要2.66亿美元的资金，第一个五年的运行费为1.87亿～2.05亿美金，以后每年都接近3400万美金。与其《普通致癌物规定》一致，职业安全与健康管理署并未试图确定这些规定带来的好处。

三、法院之路

尽管职业安全与健康管理署的规定毫无疑问会受到质疑，但是有一个问题就是哪个法院会审理这一案件。第二、第三和哥伦比亚特区巡回法院先前都支持职业安全与健康管理署拒绝进行成本—效益分析的决定，不过第五巡回法院认为消费者产品安全委员会（Consumer Product Safety Commission）必须按《消费者产品安全法》（Consumer Product Safety Act）进行成本—效益分析，该法的有些规定和职业安全与健康管理署的规定一致。

当时可以使用的联邦成文法规定，如果可在多个巡回法院同时提起多个上诉，除非为公正起见，法院决定将此案移送其他法院，否则第一个接受上诉的法院应解决该案。苯案不太合乎常情，劳工部助理部长尤拉·宾汉姆（Eula Bingham）召集了有12个组织参加的规则制定会议，在这次会议上，她签署了一个临时的苯标准，之后哥伦比亚特区巡回法院马上受理了美国劳联—产联提出的上诉，这也是各巡回法院受理的第一个上诉。直至上诉受理后，公众才得知该新标准的声明，几天之后，联邦公报（Federal Register）公布了新的标准，而美国石油协会（American Petroleum Institu－te）在新标准公布前一周向第五巡回法院提交了诉状。

尽管哥伦比亚特区巡回法院受理了第一个诉求，但该院审查后将这一诉讼转到第五巡回法院。三人法官审判庭中一位法官认为第五巡回法院应拥有排他管辖权，因为美国劳联—产联很早就提起过诉讼，另一位法官认为哥伦比亚特区巡回法院应受理此案，第三位法官认为，如果哥伦比亚特区巡回法院享有管辖权的话，则由该院对本案进行裁决不符合“正义的表象”，因为美国劳联—产联的诉求是在这一规定正式公布前提出的。诉讼最终与第二、第三及哥伦比亚特区巡回法院无关，而在第五巡回法院进行审理。该院要求职业安全与健康管理署进行成本效益分析。

四、最高法院裁决

第五巡回法院的决定造成巡回法院之间产生分歧，第五巡回法院站在工业部门一边，第二、第三和哥伦比亚特区巡回法院站在职业安全与健康管理署和工会一边。最高法院授权总检察长（Solici－tor General）签发调卷令，按多数意见解决了各巡回法院的冲突，该多数意见肯定了第五巡回法院驳回职业安全与健康管理署诉讼的判决。法院未对职业安全与健康管理署是否必须进行成本效益分析达成多数意见，四位大法官持异议，要求撤销该分析。

三位大法官完全达成一致意见，两位赞成第五巡回法院的判决结果，这两位法官中的一位——鲍威尔大法官（Justice Powell）——赞成多数意见的大部分，但也对成本—效益分析写了单独的意见，而另外一位伦奎斯特大法官（Justice Rehnquist）肯定了第五巡回法院的意见，因为他相信职业安全与健康管理署的行为违反了非授权原则。

斯蒂芬大法官（Justice Steven）的意见要求职业安全与健康管理署为发现某工作地点不安全设定一个界限，例如已经显现但通过实践中的改变能够改进或避开的严重风险。

五、多数意见分析

斯蒂芬大法官（Justice Steven）代表的多数意见避免了是否需要成本—效益分析的问题。然而，他的意见也站在科学一边解决了科学和政策的争论。该意见认为职业安全与健康管理署不能从一个科学发现——某毒物导致癌症，跳到去制定一项政策——要求另一种化学物应被替代或其接触必须控制在可能的最低水平；该意见转而比较清楚地指明，应该有一个能使该署决定是否存在某种“严重风险”的风险评估。因此，在未解决成本—效益分析问题的同时，该意见暗示，定量的风险评估将会防止该署面临将来的质疑。何为严重风险的问题留待职业安全与健康管理署去决定，不过斯蒂芬大法官也提供了一些引导，因饮用了用氯消毒的水而导致癌症死亡的可能性为十亿分之一，而因吸入汽油的蒸气导致死亡的可能性为千分之一，前者的风险并不严重，而后者的风险非常严重。

斯蒂芬大法官分析的毛病在于该分析未考虑接触量。例如2500万人每人每天喝4杯水，那么按照斯蒂芬大法官的不严重的风险标准，每天应该有一个人感染癌症。

多数意见似乎就是法院的意图，法院在向职业安全与健康管理署传递一种信号，即该署应遵循环保署的引领并使用更为客观的定量风险分析。然而，如果法院将重点放在该法的另一部分，那么就可以避免得出这么一个冒昧的结果；而法规的另一部分要求职业安全与健康管理署制定一个职业健康标准以使任何雇员不冒任何风险。

六、苯案判决的影响

最高法院的判决向职业安全与健康管理署发出了一个强烈的信号，即定量风险评估对防范将来的司法损失来说是必要的。在法院宣判后不久，里根总统上任，在里根总统治下，职业安全与健康管理署的工作重心从大规模的职业健康标准转移到如何减少工作地点的意外伤害上。

此外，在法院宣判后，工业组织团体和职业安全与健康管理署都开始主张，职业安全与健康管理署没有权力去规制会导致不到1‰的癌症风险物质。因此，该判决不只是被政府部门用以证明规制无效为正当的问题，同时也被工业组织用做行政部门的制动器。

在职业安全与健康管理署外，该判决被看做对定量的风险评估的强有力认可。紧随着苯案，风险评估模式被环保署用于设立危险物清理的标准。然而，苯案也干扰了环保署运用定量风险评估进行决策。国会通过要求环保署采取技术手段来解决这一问题，即过去常常使用的，发布那些能够反映危险污染物控制技术中所能达到的最大限度的技术水平的规则。

然而，定量风险评估继续在成文法的制定上起着作用，例如1996年的《食物质量保护法》（Food Quality Protection Act）和《清洁水法》（Clean Water Act）。

七、结　论

苯案与成本—效益分析的争斗并未产生什么影响。苯案一年后，法院在另一个案件中规定职业安全与健康管理署在制定职业健康标准时不必权衡成本和效益。这一典型争论倾向于采用技术方式，因为这种方式已成功地减少了人类对有害物质的接触。然而，这一事项并未完全解决，争斗尚在继续。1995年，成本—效益分析的支持者们在制定所有健康环境标准时强制进行成本—效益分析的决定在参议院以两票之差未通过，乔治·布什总统也任命了一位成本—效益分析的支持者担任行政管理和预算局（Office of Man－agement and Budget）信息和立法事务办公室（Office of Informa－tion and Regulatory Affairs）主任。

【注释】

[1]本文为Thomson Reuters出版集团Foundation出版社出版的《环境法故事》（Richard J.Lazarus，Oliver A.Houck（ed）：Environmental Law Sto－ries，Foundation Press，2005）第五章之摘要译文，原作者为Thomas O.Mc－Garity。该摘要已获Thomson Reuters公司之批准。摘要内容由武汉大学社会弱者权利保护中心负责，Thomson Reuters集团、Foundation出版社、West集团以及本文作者不对本摘要的翻译或摘要本身负责，且对该摘要的译文不作评价。

[2]美国萨利文及克伦威尔律师事务所公益律师，他们帮助本书编者完成了全部美国案例的选编，并根据原文写作了本文英文摘要。Attorneys，they took this work as pro bono matters from Sullivan ＆Cromwell.LLP.

[3]武汉大学国际法研究所国际私法专业博士研究生。