高等教育社会治理的发展，有客观的社会基础

第一节　客观基础

在高等教育公共事务管理的主体中，最重要的主体无疑是国家、政党、政府，然而其他社会主体的力量也不可忽视。在当代，高等教育的社会治理正在不断扩大，影响力越来越大，社会主体实际上已经成为高等教育公共管理不可或缺的主体。高等教育社会治理的发展，有其客观的社会基础。

首先，高等教育自身的社会功能发生了历史性变化。高等教育日益成为社会的中心，促使高等教育管理权力格局发生变化。高等教育的功能在长期的发展中一直在进行调整，当高等教育的发展与社会发展特别是经济发展联系起来的时候，高等教育改变了其在社会中的地位。特别是在知识经济发展的浪潮中，高等教育的知识创新功能日益显著，这就使得高等教育逐渐从社会的边缘走向社会的中心，社会的其他力量想在现代社会中有更好的发展，必须依仗于有着巨大影响作用的高等教育。在这种情况下，参与高等教育的管理成为各种力量利用高等教育的一个重要方式，于是多种力量试图加入由政府和市场垄断的高等教育管理中，逐渐打破了高等教育管理原有的权力平衡。

其次，高等教育的准公共产品属性越来越彰显。根据公共物品理论，按照提供者的数量，公共物品可以分为垄断性公共物品和非垄断性公共物品。如果一种公共物品的消费者群体扩大到一定数量时边际成本开始上升，而且继续扩大到某一数量时边际成本变得非常大甚至是无穷大，那么这种公共物品就是准公共物品。一般说来，垄断性公共物品与纯公共物品相对应，而非垄断性公共物品与准公共物品相对应^［1］。在我国过去的计划体制之下，高等教育是作为政府的垄断公共产品而存在的，包括市场在内的其他力量是难以直接介入高等教育领域之中，并发挥作用的。改革开放以后，高等教育作为个人投资的观念逐步为人们接受，高等教育的消费性日益放大，政府管理越来越引入市场要素，使得高等教育作为准公共产品的性质得到彰显。换句话说，高等教育越来越成为非由政府垄断的公共物品，从而也就使其独立性更加突显，为其他权力主体参与高等教育管理提供了可能和途径。可以说，正是因为高等教育准公共产品属性的突显，使高等教育已不能再囿于传统的管理之中，而是要逐渐走出单一的权力管理，开始进行权力的转移和重新分配，而这就是治理的核心所在。

第三，高等教育机构的自治性增强。随着各种力量加入高等教育领域中，高等教育日益从社会的边缘走向社会的中心，高等教育自身也在不断发生变化。自治一向是高等教育特别是大学所强调的，也被认为是高等教育的本质特征之一，但是长期以来，高等教育的自治性受到外部垄断力量的强烈挤压。在新的条件下，大学的自主性重新受到重视。它的自治不仅需要大学内部的力量，也需要社会力量的参与。

不可否认，政府失灵和市场失灵也是社会治理发展的客观条件。从世界范围看，第二次世界大战以后，许多国家都把发展高等教育作为基本国策，以增强国家综合实力。从1955年到1985年的30年间，全世界高等教育入学率从2.1%上升到了13.1%，接受高等教育的人数由几百万上升到几千万。公共财政负担的加重和经济危机的发生，迫使各国调整高等教育公共政策，将市场要素引入高等教育，资源投入逐渐多元化。在美国等市场经济发达的国家之中，市场已经超越了政府成为影响高等教育管理的主要力量。在市场的条件下，高校有很强的灵活性，可以根据市场的需求来进行发展。但是市场总会失控，经济中适用的规律未必能完全适合于社会其他方面的情况。从现在的社会情况来看，市场机制并不能完全解决复杂多样的社会问题，而且还会产生新的问题，在高等教育领域同样也是如此，市场的盲目性、功利性和追求最大利益的特性与高等教育的一些根本特性会产生矛盾。为此，通过社会力量来协调、控制就成为必须。新公共管理思潮的流行和政府公共管理改革运动的兴起，正是这一要求的反映。新公共管理思潮最基本的观点是，政府的管理能力是有限的，社会的公共事务不能完全依靠政府，也不能完全交给市场，而应当走第三条道路，即鼓励民间自治与社会参与，建立新的社会协调机制。20世纪70年代以后，西方各国的政府改革正是按照这一思路来推动的。在其作用之下，非营利组织迅速发展起来，成为社会公共事务管理的重要力量。

高等教育社会治理的兴起呈现出多样性，以英国为主的很多国家把目光投向了既强调市场功能又强调政府作用的“第三条道路”，而美国等国家则更倾向于利用民间力量的非营利性的社会组织。其实无论何种形式，目的都是试图建立一种大学与政府间的社会中介，进行权力的重新分配，以寻求国家与市场、个人与政府、竞争与合作、权利与义务、公平与效率之间的新的平衡点。毫无疑问，社会治理是时代发展的需要，是在解决政府失灵和市场失灵的弊端的过程中产生的，治理实际上也可以看作是国家权力向社会的回归。根据全球智力委员会的定义:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，又包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”^［2］由此可见，社会治理是一个相当宽泛的概念，它更多的是一个动态的、发展的概念，以进行权力的重新分配和协调为主的过程性内容。它实施于高等教育之中，有利于理顺高等教育公共管理的各种关系。