权力的合法性，高等教育管理本质上属于政治行为

第一节　权力的合法性

“合法性”(legitimacy)是社会科学领域内人们广泛使用的一个概念，人们对这个概念的使用存在着意义分歧。“合法”在汉语辞书中是“符合法律”的意思，而近年来学者使用“合法”作为学术名词，往往用的是英文词legitimate的意思。legitimate与汉语“合法”的所指有所不同，除了有“合于法律”、“合于传统惯例”的意思外，还包含“合乎逻辑”、“合乎情理”、“合乎程序”等更为广泛的含义。不同的学科在使用这个概念时，还常有特定的指称，而且在学术的发展中，概念又不断被赋予新的内涵。我们这里讲的“合法性”，是作为一个政治学概念来使用的。所谓权力的合法性，通俗地讲，是指政治权力的社会认可度和存在的合理性。它包含两个层面:一是形式上符合法律规定，二是其价值目标能得到公民的认同。

为什么首先要讨论权力的合法性问题?因为在我们看来，至少从社会层面上讲，高等教育管理本质上属于政治行为，是政治权力的运用。在研究问题之前，我们必须回答，高等教育管理的权力属于谁。换句话来说，高等教育应当由谁来管理?为什么该由它来管理?

管理权力的属性是由管理对象的属性来决定的。众所周知，社会物品(或称社会产品)可以分为两大类，一类是私人物品(或称私人产品)，另一类是公共物品(或称公共产品)。“教育”作为一种“服务”，最初是完全私人化的，具有排他性和竞争性。“但是，教育还有一个非常典型的特点，它不像一般的生产过程那样，其结果表现为一种看得见、摸得着的物化产品，而是凝结在受教育者的头脑和躯体之中的，表现为个人的某种综合的能力或素质，这种综合的能力或素质又通过受教育者在社会生活中的活动表现出来。另一方面，随着社会生产力的发展，在生产活动的背后由生产活动所决定的社会生产关系也逐渐地得到了扩展，生产活动已经不再是简单的生产活动，而成为在一定的生产关系基础上的生产活动，一个人的生产能力就不再仅仅是关系到他自己个人的事情，而成为关系到某一个群体的社会事务。在这种情况下，构成个人能力内在因素的体力和智力，也就在一定的程度上走出了个人事务的范畴而上升为一种社会事务。由此，作为提高个人素质重要手段的教育，也就由家庭内部事务上升为社会事务;教育作为一种服务，也就由原本的‘私人产品’转变为‘公共产品’，教育因此也就从‘私权’转变成为一种在很大的程度上脱离学生及其家长而存在的‘公权’，政府全面地介入了教育的每一个领域。”^［1］这里所说的社会事务，即公共事务，这里所说的公权也就是公共权力。

高等教育作为一种教育现象或者教育活动，它也具有教育的一般属性，属于公共物品。尽管高等教育较之初等、中等教育，有着更多的私人性，以至于人们把它归入准公共物品一类。但无论如何，高等教育对于社会公共利益的作用是显而易见的，高等教育管理作为社会公共事务的属性是不可改变的。尤其在当代，高等教育的社会功能日益扩大，社会运行、社会发展对高等教育的依赖程度日益加深，高等教育管理在社会公共事务中的重要性日益凸显。无怪乎布鲁贝克会认为:“高等教育越卷入社会的事务中，就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”^［2］正因为如此，在高等教育更加大众化的今天，高等教育的公共性不是削弱了，而是增强了。高等教育管理作为公共事务更加受到人们的关注，高等教育管理的权力作为公共权力也成为公共政治角逐的重要目标。

在我国，对于教育公共性的认识存在着历史的变化。新中国成立以后，对教育事业的属性曾经有过下面一类的表述:如“忠诚党的教育事业”;教育是“民族的、科学的、大众的”，“反映新的政治经济，巩固与发展人民民主专政的一种工具”;“高等学校的基本任务，是贯彻执行教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合的方针，培养为社会主义建设所需要的各种专门人才”;等等。在这种意识形态之下，高等教育事务就不是一般的公共事务，而是政治事务、政党事务，高等教育管理也就成为阶级专政的工具。

改革开放以后，随着以阶级斗争为纲的“左”倾思想束缚的逐渐摆脱，关于高等教育的观念也在发生变化。实际上，现在人们越来越接受这样的观点，“大学——面向全民的文化场所和学习场所”^［3］，高等教育是要“培养非常合格的毕业生和能够满足人类各方面活动需要的负责任的公民”。因而，高等教育是社会公共物品，高等教育管理的权力是公共权力。

承认高等教育管理权力的公共性，并不是要否认在公共权力名义下所隐含的阶级利益，因为公共权力总是社会矛盾不可调和的产物，而且必然要更多地反映居社会主导地位的利益集团的需要，更何况高等教育本身就是特殊的意识形态重要阵地，任何一个利益集团都不会轻视它。正如恩格斯所说:“国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的”，“国家的本质特征，是与人民大众分离的公共权力”^［4］。公共权力具有阶级性，以一定的阶级利益为出发点，但它只有满足社会大多数人的需要，维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序，反映社会的公共意志，才具备其合法性。公共权力通过法律形式得到确认，《中华人民共和国宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”表明我国的公共权力来源于人民。

在现实生活中，公共权力表现为以组织形式出现的机构和制度的权力。公共权力使公共组织具备了影响和支配社会成员行为的强制性力量，它是公共管理活动得以进行的基础，没有公共权力，公共管理就不能有效实施。有人认为，公共权力的主体就是国家，或者说政府，因为政府是国家权力的行使者。这种观念在相当长的时间内曾经是我国的流行观念。其实，国家与公共权力之间不能够画等号。恩格斯对国家产生之前的社会发展做了大量考察，认为国家产生之前的社会也存在氏族或群体性的公共事务，存在处理公共事务的组织，存在居民自动的武装，即存在公共权力，这种基于社会合作的需要而产生的一定范围内的自我管理，即社会自治性的公共权力。所以，恩格斯将国家称之为“特殊的公共权力”。从现实社会生活来看，就是在国家产生以后的社会，仍存在不属于国家的公共权力，如非政府的公共机构、民间自治共同体等。“公共权力应是一个体系。它主要包括社会自治权和国家权力两部分。在公共权力体系内，国家权力是最高形式的公共权力，是具有特殊强制性的公共权力。”^［5］