新中国干部人事制度的发展

二、新中国干部人事制度的发展

新中国的干部人事制度，是在革命战争时期干部制度的基础上逐步建立和发展起来的。早在建立革命根据地时期，我们党就确定了“任人唯贤”的干部路线，制定了德才兼备的用人标准，把全心全意为人民服务作为干部工作的宗旨，把艰苦朴素、廉洁奉公作为对干部的基本要求，并根据各个历史时期的政治、经济形势逐步探索建立和不断改革完善人事管理制度。

长期以来我国干部制度基本上是一种身份制度，“国家干部”的概念外延广泛，无论是党政机关工作人员，企业管理人员和技术人员，还是科研单位研究人员、学校教师、医护人员等等，皆称“国家干部”。这一制度适应计划经济时代经济、社会和政治高度一体化的需要，不同机构的工作人员没有明显区别，都由国家任命，其工资由国家统一支付，都在为国家工作。这种干部人事管理模式，适应过去高度集中统一的计划经济模式，曾在我国的革命和建设中发挥过积极作用。

改革开放之前，我国干部制度的发展历史大体可分为两个阶段，第一阶段是从1949年到1965年“文化大革命”前的创立和发展阶段，这一时期从上到下建立了管理机构，制定了一些管理制度，如干部的录用、任免、调配、奖惩、工资、福利、退休退职制度等。尽管各方面制度还不太完善，但初步适应了实际需要，取得了很大成绩，主要标志是1957年国务院颁布施行《国务院关于国家行政机关工作人员的暂行规定》。第二阶段是1966年到1976年的挫折倒退阶段，在这期间，各级人事机构相继被撤销，人事干部被遣散，有效的管理制度被否定，人事工作遭到严重的破坏。

党的十一届三中全会以来，随着改革开放的进程，经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革及各项事业的发展，我国的情况发生翻天覆地的变化，干部队伍本身的数量和构成也发生了巨大的改变，原有的干部人事制度已不适应新形势的需要，其弊端越来越明显地暴露出来，主要有：一是管理对象笼统庞杂，缺乏科学分类。二是管理权限过于集中，凡是国家干部，都由各级党委统一管理，造成干部管理上的党政不分、政企不分，用人与治事脱节。三是管理方式陈旧单一，基本上用管理党政干部的方法管理各类人员，选拔任用由少数领导决策，单纯依靠行政手段任命干部，带有很强的主观性和随意性；注重论资排辈，套用行政级别，缺乏有效的激励竞争机制。四是干部管理缺乏基本的法律规章制度，管理制度不健全。新中国成立以来党和政府在人事管理方面制定了若干政策、规定和条例，但没有上升为法律，缺乏法律效力。

在这样的历史背景下，改革干部人事制度势在必行。党的十一届三中全会以后，我国的干部人事制度改革也进入发展新阶段，在改革方面进行了积极的探索，并取得了一些重要成果。

第一，确立了实现干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针。针对当时干部队伍状况和形势任务的要求，我们党提出了干部队伍建设要按照“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针培养和任用干部。1981年6月，党的十一届六中全会提出：“在坚持革命化的前提下，逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化。”1982年，党的十二大正式把“四化”方针写入党章，党的十五大通过的党章第三十三条明确提出：“党按照德才兼备的原则选择干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。”“四化”方针是我们党在社会主义初级阶段干部队伍建设中必须长期坚持的。

干部“四化”方针的提出有其深刻的时代背景和针对性。由于“文化大革命”的影响，干部队伍中存在年龄偏大、青黄不接、学历层次较低等现象。这种状况无法适应改革开放的新实践对干部队伍的要求。为此，在干部队伍的建设中，对国家干部提出了较高的政治素质要求，废除领导干部职务终身制，实行干部离退休制度，培养选拔大批年轻干部，对在职干部进行大规模的系统化培训，选择录用干部强调学历要求和文化知识的考试考核，要求干部具备专业知识和专业能力。干部“四化”方针的实施，使党和国家一直坚持的干部德才兼备的素质标准得以全面贯彻，推动了社会主义现代化建设事业的蓬勃发展。

第二，进行了干部人事管理各单项制度改革的尝试。1979年前后，邓小平同志根据全党工作重心的转移和现代化建设的需要，提出了我国干部人事制度改革的方向、内容和要求。邓小平同志提出“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，并明确提出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定。”在邓小平同志这些重要思想的指导下，从中央到地方，从党政机关到企事业单位，对人事制度改革进行了许多有益的探索。1982年到1983年，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，调整了各级领导班子，建立了老干部的离休、退休制度，开始废除实际上长期存在的领导职务终身制，实现新老干部交替正常化。与此同时，一些部门和地方在干部的录用、考核、交流、培训等方面进行了一系列的改革探索。

这些探索多半是对局部环节的修补，还不系统、不全面和不完整，在很大程度上受到了经济体制改革进程的制约。但这些改革探索的实践积累了很多宝贵的经验，在许多方面都具有突破性，干部人事工作中公开、平等、竞争的意识和实现干部人事管理制度化、法制化的观念逐渐深入人心，为以后公务员制度的实施打下了基础。干部人事管理制度的封闭管理状态有了很大的改变，开始向科学化、法制化和民主化方向发展。

1984年，党中央提出要制定《国家机关工作人员法》，从该年11月开始，中组部和原劳动人事部组织力量着手进行相关法规研讨起草工作。在起草过程中，经研究认为，国家机关工作人员范围太广，制定法律的条件还不成熟，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》。经过两年的努力，于1986年形成了《国家行政机关工作人员条例》草案。