我国新闻发言人制度的确立与发展

第三节　我国新闻发言人制度的确立与发展

我国早在20世纪五六十年代就开展了新闻发布工作。1962年5月29日，国务院副总理兼外交部长陈毅就曾举行过记者招待会。十一届三中全会后，规范新闻发布工作，逐渐被提到政府的工作日程上。1980年，“四人帮”集团受到法律的审判，全国人大常委会为此专门召开了一次新闻发布会，由当时的人大常委会副秘书长曾涛作为发言人，向中外记者发布关于审判“四人帮”的决定。1980年，中国政府还召开了另外一次重要的新闻发布会，这就是向国内外公众发布关于“渤海二号”石油钻井船翻沉事故调查和处理的结果。关于“渤海二号”事故调查和处理结果的新闻发布会，是中国政府首次对突发事件进行新闻发布，它与审判“四人帮”的新闻发布一起，成为改革开放后中国政府新闻发布工作的起点。

一、新闻发布的规范化是新闻发言人制度的起点

新闻发布的规范化是从1982年年初开始的。1982年年初，中央对外宣传领导小组起草《关于设立新闻发言人制度的请示》。1983年2月，中宣部、中央对外宣传领导小组联合下发《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》，要求外交部和对外交往较多的国务院各部门建立制度，定期或不定期地发布新闻。1983年3月，时任外交部新闻司司长的钱其琛出现在外交部的记者招待会上，外交部也成为我国新闻发言人制度建立最早、最好的国家部委，率先举行新闻发布会，并逐步建立了定期的规范的新闻发布制度。

1983年6月4日，六届人大一次会议和六届政协一次会议共同举行新闻发布会，人大常委会副秘书长曾涛和政协副秘书长孙起孟作为新闻发言人，联合向中外记者发布关于“两会”的新闻。这是“两会”新闻发布制度的开始。从这些镜头中，我们可以看到中国社会前进的脚步。这一年的下半年，中央提出建立全国新闻发言人制度。1988年中央进一步明确了要逐步建立和完善新闻发布制度。此后，中国政府的新闻发布工作进入了制度化建设阶段。外经贸部、国家统计局、国务院台湾事务办公室都是较早设立新闻发言人的部委。

1993年1月，时任外经贸部部长的李岚清，在国务院新闻办组织的发布会上，介绍了1992年中国对外贸易的状况，这是国务院新闻办组织的第一次发布会。从此开始直至2004年底，国务院新闻办举行了三百多场关于中国建设和发展状况的新闻发布会，先后有六十多个部委的官员或新闻发言人出席。

翻开十六大报告，可以看到这样的文字：中国要形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制。发言人制度的任务就是向媒体和公众提供信息，实现这种“公正透明”。2003年3月21日，国务院总理温家宝主持召开新一届国务院第一次全体会议时提出：要诚恳接受舆论和群众的监督，高度重视和解决新闻媒体反映的问题；要经常发布政务信息，以增加政府工作的透明度。2003年9月25日，国务院召开全国政务公开电视电话会议，中共中央政治局常委、中纪委书记吴官正指出：政务公开是学习贯彻“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民的具体体现。

作为国际通行的一种新闻发布制度，新闻发言人制度通过定期、定点、定人的新闻发布方式及时地向新闻媒体披露政府最新的政务信息，有针对性地解疑释惑、澄清事实，越来越受到中国各级政府的重视。北京、上海、南京等媒体发达、行政受到更多关注的城市已于2003年开始，率先设立了发言人。2003年一场突如其来的非典疫情对此也起到了一定的催生作用，使中国的防疫系统和信息通报系统都得以完善。政府通过新闻发布，把非典情况告诉老百姓，这不仅仅是通报，而且也是预防工作的一部分。

目前，国务院各部门已经基本建立了新闻发布制度，北京、上海、四川、广东、云南、安徽、重庆、福建、山东、河南、吉林和南京、西安、长沙等地已经或正在制定和实施新闻发布制度。我国现在各地建立的新闻发布制度与以往有些地方对公共信息的封闭堵塞、对传媒所持的回避做法相比，无疑是开放进步的体现。同时这也是我党宣传工作的重新调整。2004年底，国务院新闻办主任赵启正对社会公布了中央六十多个部委的新闻发言人联系电话，并正式对外宣布，中国政府三个层次的新闻发言人制度已经确立。

二、新闻发言人制度是推动政治文明建设的重要渠道

完善新闻发言人制度，是建立社会主义政治文明、政务公开、信息透明、自觉接受监督的渠道。党的十六大把发展社会主义民主政治，发展社会主义精神文明、政治文明作为全国建设小康社会的重要目标，政治文明中包括了政务公开和信息透明，要让公众知道政府要做什么，在做什么，做得怎么样，也就是说把政府和政府的工作人员置于公众的监督之下。

现代民主法制社会中，公民享有对政府重要决策、重要事务的知情权、对国家管理和社会事务的参与权以及对政府工作的监督权，其中知情权是基础，也是公民实现和维护自身权利和利益的重要条件。以往在政府工作中，“内部概念”遍及每一个领域，内部精神、内部文件、内部口径、内部操作……，公民无法及时、准确、透彻地了解政府信息和政府决策，只有被动地接受，以至于一定程度上对与自己相关的事物发展无法把握；至于许多与公众利益相关的突发性事件，对人民生活、工作和社会秩序产生了重大影响，而公众由于得不到准确信息，不得不在流言和传闻中琢磨猜测，也给谣言传播留下了空间。

在我国，由于社会上存在着不同的阶层、不同的集体、不同的利益群体，因此，社会舆论往往呈现出多元化、多层次的状态。尤其是在社会主义市场经济条件下，由于经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多元化，反映不同所有制关系、不同利益主体的思想意识必然会滋生发展。在这种情况下，对于具体的个人和无组织的群体来说，很难得出深刻的见解，他们的观念实际是社会提供的。^[8]在中国日益成为传媒焦点的今天，公众对于政府工作、突发事件、灾难事件的了解欲望越来越强烈，推动新闻发布制度，进而使国家政府工作能够公开、透明，便显得日益紧迫。因为从受众心理学的角度来分析，重大突发事件发生的时候是广大受众最需要政府和主流媒体为他们解疑释惑的时候。政府和主流媒体在这个时候正确而中肯地阐述对于事件的看法，往往可以收到入耳入心，以至直接影响人们的思想和言行转化为相应的物质力量的效果。另外，不少人有先入为主的信息接收习惯，如果他们最先接触的是西方媒体对中国的重大突发事件的片面或虚假的报道和评论，那么，这一被歪曲了的形象、评价将在他们的头脑中残存相当长的时间。即使我们花费几倍的工夫，播发数倍于西方媒体的稿件，也难在短时间内消除这些负面的影响。

通过2003年“非典”时期中国政府的传媒安排和新闻传媒角色的审视，对于我国在特殊时期（危机时期）的新闻发布具有很大的借鉴意义。中国新闻传媒在“非典”前期不仅缺位，而且错位，其主要原因是新闻源的垄断和政府信息的不公开，部分官员的主仆易位导致公民的知情权受到侵害。^[9]政府从2003年4月20日开始非常清晰、公开、及时地通报疫情，并且借由大众传媒提供各种实用性的讯息，公众逐渐地进入了一个心理适应状态。此间，不断增加一些公开的新增指标，将各地的疫情报告纳入“国家疾病管理系统”管理。2003年7月，对SARS事件的处理可以说是告一段落，但政府和传媒的总结和警醒仍在继续。国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，不仅为防治SARS提供了更具操作性的法律，而且有利于进一步建立健全统一、高效、权威的应对突发公共卫生事件的应急处理机制。在突发事件中，政府和传媒的互通互动使公众可以及时、准确地获得真实而有效的信息，有利于公众平衡心态，也有利于社会的稳定发展。

此外，完善新闻发布制度是有效借助外力，客观、充分、全面、准确展示中国形象，争取舆论主动的需要。以往的宣传一直讲究内外有别，但是随着世界经济一体化步伐的加快，尤其是我国加入WTO之后，外宣和内宣工作在宣传区域、宣传对象、宣传内容上的区别越来越难以界定。同时，由于现代科学技术的发展，通讯、交通更加便利快捷，资讯更加广泛。技术的进步大大缩短了人与人之间、地区与地区之间、国与国之间的距离，传统意义上的宣传领域内外有别的界限在很多方面都变得模糊起来。

针对新的国际环境，我们要充分利用外部媒体。据统计，目前国外媒体的驻京机构有三百多家，记者四百余名，这些就是我们可以借助的外部力量。各地区建立新闻发言人制度在一定程度上突破了以往对外宣传的传统模式，是在主导性、全面宣传架构下进行内外兼顾的整合。它立足于实事求是，按新闻规律办事，全力与世界接轨，以展现中国政府自信、务实、开放、负责的形象。许多外国记者表示，他们在中国采访有时候是很困难的，尤其要得到官方的权威信息，他们觉得难度非常大。新闻发布机制建立以后，对于他们来说是一件好事。2003年起政府加大了信息发布的力度以来，西方媒体涉华报道正面内容比例大幅度提高。完善新闻发言人制度，各个部门的新闻发言人在公共事件发生时、公共政策发布时，站出来面对公众，面对媒体，面对社会，使得国内外媒体都能从他那里得到权威的信息，这有利于展示和树立中国形象。

三、我国新闻发言人制度的改进与完善

目前，我国政府已经基本建立了三个层次的新闻发言人制度。外交部、国家发改委、科技部、教育部、公安部等62个国务院部门建立了新闻发布制度，设立了新闻发言人，共有75位发言人；北京、河北、内蒙古等23个省市区制定了新闻发布制度；北京、天津、西藏等20个省市区设立了省级政府新闻发言人。

政府三个层次举办的新闻发布会有三种形式：一是以新闻发言人的名义，定人、定时、定点举办新闻发布会，如外交部、国务院台湾事务办公室、上海市政府等；二是如国务院新闻办公室迄今做的那样，邀请国务院部门负责人或发言人介绍有关情况，一些地方政府也是参照这个模式做的；三是遇有突发事件时，临时组织新闻中心，进行新闻发布活动。

我国新闻发言人制度的完善主要表现在以下几个方面：

1.新闻发布会的数量和质量不断提高，更及时、准确、全面地向中外新闻界提供政府信息。从1993年开始，经过十余年时间，新闻发布会从开始几年的几场、十几场，发展到2004年一年就举办了60场。2004年，发展改革委、卫生部、商务部、国家统计局等五十多个部门以及辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、福建省、新疆维吾尔自治区等7个地方政府有关负责人出席了国务院新闻办公室新闻发布会。这在及时传递政府声音、增强政府工作透明度等方面发挥了重要作用。其中，关于防治禽流感、全国人大释法、中国的“三农”问题、宏观经济形势、国有企业改革和金融改革、人口与计划生育、中国禁毒工作、新疆经济社会发展、当前两岸关系、艾滋病的预防控制、中国保护知识产权情况等方面的发布会，得到新闻界的高度关注。

为使记者更方便地采访报道新闻发布会和考虑不同媒体的发稿时间要求，国务院新闻办公室一般将发布会安排在上午10时，时间为一小时；通常是请部门主要负责人或专职的新闻发言人出席，以保证内容的权威性；开场白一般要求不超过1500字，约5至10分钟，以便把更多时间留给记者提问；在提问时，总体上做到境内外记者机会均等，适当照顾境外媒体记者；为方便记者写稿，发布会均提供一份详细的，但不超过3000字的中英文背景材料；2004年以来改用E－mail发通知并在中国网开辟发布会通知专栏；经常安排中央电视台四、九套和国际台英语广播及中国网、新华网、人民网、国际在线网等新闻网站和香港凤凰电视台现场直播，这样即使有的记者出差外地也可看到发布会。

国务院各部门和各省区市也加强了政府新闻发布工作。截至2004年12月22日，除外交部外的44个国务院有关部门以本部门名义组织举办了约270场新闻发布会（外交部发布会除外），其中，教育部、科技部、公安部、建设部、文化部、环保总局、统计局、国台办、气象局、电监会等部门新闻发布更为经常；28个省区市召开了四百六十多场新闻发布会，其中，北京、河北、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、湖南、广东、重庆、四川、西藏等14个省区市比较突出。

2.建立健全了政府三个层次即国务院新闻办、国务院各部门和省级政府的新闻发布和发言人制度。目前，外交部、国家发展和改革委员会、科学技术部、教育部、公安部等62个国务院部门建立了新闻发布制度，设立了新闻发言人，成立了工作班子，目前共有75位发言人。从2004年起，国务院新闻办公室每年将公布发言人及其新闻发言工作机构的通讯方式等信息。

许多省级政府也已经建立了新闻发布和政府发言人制度，全国31个省、自治区、直辖市中，已制定新闻发布制度的有北京、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、西藏、甘肃、宁夏等23个；已设立省级政府新闻发言人的有北京、天津、河北、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、广西、海南、重庆、四川、云南、西藏、宁夏等20个。

3.开展政府发言人培训工作，提高发言人的素质和发言质量。2004年，国务院新闻办公室除举办了两期全国新闻发言人培训班外，还分别与14个省、自治区联合举办新闻发言人培训班，参加培训的达两千多人。此外，国务院新闻办公室还与国务院国有资产监督管理委员会合作举办了一期国有大中型企业新闻发布培训班。教育部、公安部、卫生部、银监会、铁道部、环保总局等有关部门也在国务院新闻办公室协助下举办了本部门和本系统的培训班。参加的官员认为通过培训提高了对新闻发布工作重要性的认识，增强了开展新闻发布工作的责任感，初步了解和掌握了如何与媒体和记者打交道，增强了做好新闻发布工作的信心。

我国新闻发言人制度的完善还存在相当大的改进空间。有人担心，新闻发言人制度会不会成为一种形象工程，还有人担心，怕新闻发言人设立以后成了挡箭牌，可能对媒体采访或者挖掘新闻带来障碍。另外，还存在一些问题，比如反应比较慢，发言人语言相对来讲官腔比较浓，这些担心和目前存在的一些问题的解决，都有赖于我们今后在新闻发布实践过程中的不断探索。

目前，我国新闻发布存在的主要问题体现在：

一是常态的新闻发布机制和非常态的应急新闻发布机制尚不完善。国务院新闻办新闻发布工作的专题调研发现，建立常态的新闻发布机制，有利于日常政务信息公开的制度化、规范化。我国建立新闻发言人制度初始阶段，各部委新闻发布基本上有话就说，没话可能几个月也不说。政府部门和相关机构应考虑建立常态新闻发布的机制，以便于定时与公众进行沟通，及时有效地实现上情下达、下情上达。非常态就是突发事件发生以后的新闻处理，要求各个单位各个部门都应该建立应对突发事件应急的新闻发布机制。2004年遭遇禽流感，卫生部门、农业部门等都强调提出要建立应急机制。这反应出目前我国在管理危机事件方面的应急机制欠缺，不到位。

二是新闻发布的组织方面还须规范化、专业化。建立和完善新闻发言人制度，要立足中国国情，还要考虑与国际接轨的问题。像在新闻发布会举行之前，要确定主题、内容，包括应答口径。据了解，美国白宫举行时长20分钟左右的新闻发布会，每次要准备二百个左右的口径，我国现在开一次新闻发布会一般准备三四十个。另外，在会前还要策划新闻发布会过程中能引起媒体关注的亮点，要把传递的信息跟公众想了解的兴趣点结合好。在会前还要对将要发布的内容和媒体可能报道的重点进行策划。组织方面，还包括组织好现场，包括提问的安排。此外，会后报道情况的收集和效果的评估，这一点也是提高我们水平的很重要的方面。

三是需要提高新闻发布水平。在新闻发布工作中，新闻发言人的角色非常重要，发言人要有良好的综合素质，不仅要有高超的语言技巧，还要尊重记者，不能高高在上，同时还要有丰富的知识储备，厚积薄发。对于媒体来说，因为每个发言人都是一个重要的权威信息源，所以政府部门的新闻发言人责任重大，有的时候一语千金。因此，对每一个新闻发言人来说，必须是政治强、业务精、纪律严、作风正。这是对一个新闻发言人基本素质的要求。任何一个政府的发言人，必须站在自己国家的立场，维护国家的利益。美国的新闻发言人至少遵守五大守则，其中第一条就是政治立场要站稳。第二条，绝对替主人保密。像布什总统第二任新闻发言人麦克莱伦，在他就任后的第一次新闻发布会上先后有数名记者就伊拉克大规模杀伤性武器发问，麦克莱伦的回答只有一句，这个问题我们已经讨论过了，有人数了数，在一次新闻发布会这句话他说了九遍。另外，我们现在的新闻发布在技巧上、策略上，包括驾驭效果上相对还不太成熟。

新闻发言人制度对推进社会民主政治的进程发挥着重要作用，这一点在中西方都是被普遍认同的。由于社会制度、经济发展水平等方面存在差异，中美两国的新闻发言人制度在概念、依托背景、发布形式和体系构建等方面还存在许多差异。西方关于新闻发言人制度的界定更侧重于以法律为基础：新闻发言人是面对新闻记者、从事新闻发布的“制度人”（即“非自然人”）；新闻发布以公共关系为目标；新闻发布是实现法律认可的公民知情权之重要途径；新闻发布过程必须具备以信息公开、信息自由为立法旨趣的法律保障。这对于我国新闻发言人制度走向法律化，具有启示意义。

总之，新闻发言人制度植根于一个国家的经济政治体制，它的建立和发展是国家政治民主化的必然。我国新闻发言人制度近年来虽然取得了一定的发展，但它的完善还是一个长期的过程。

思考题

1.简述我国新闻发言人制度的发展历程。

2.新闻发言人制度有着怎样的法律意义与政治意义？

3.比较中外新闻发布机制，谈谈如何完善我国的新闻发言人制度？

【注释】

[1]刘建明主编：《宣传舆论学大辞典》，第357—358页，经济日报出版社，1992年版。

[2]柳闻主编：《大众传播词库》，第444页，文汇出版社，2000年版。

[3]中国社科院编：《现代汉语词典》，第1622页，商务印书馆，2002年版。

[4]〔美〕格伦·布鲁姆、艾伦·森特、斯各特·卡特里普：《有效的公共关系》，第91页、第410页，华夏出版社，2002年版。

[5]〔美〕迈克尔·埃默里、埃德温·埃默里：《美国新闻史》，第245页、第617页，新华出版社，2001年版。

[6]常昌富、李依倩编：《大众传播学：影响研究范式》，第66—67页，中国社会科学出版社，2000年版。

[7]蓝鸿文：《记者招待会和新闻发布》，载于《新闻界》，1999年第3期。

[8]陈力丹：《舆论学——舆论导向研究》，第100页，中国广播电视出版社，1999年7月版。

[9]童兵：《非典时期新闻传媒的角色审视》，载于《现代传播》，2003年第5期。