新中国国家赔偿制度的历史发展

二、新中国国家赔偿制度的历史发展

新中国国家赔偿制度的雏形源于新民主主义革命时期。这一时期，中国共产党领导人民在广大农村建立了革命根据地，创建了新民主主义的政治与法律制度，它们是新中国社会主义法制的前身和渊源。在这一时期由于革命战争形势紧张，革命根据地政府没有专门的国家赔偿立法。但革命根据地政府非常重视人民合法权益的保护，因此也制定了一些相关的法律、法规和政策。如，1942年陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区保证人权财权条例》，该条例第1条规定，“本条例以保障边区人民之人权财权不受非法侵害为目的”。又如，《山东省人权保障条例》第10条规定:“凡各级政府公务人员违法侵害人民之自由或权利者，除依法惩办外，应负刑事及民事责任。被害人得就其所受损害依法请求赔偿。”中国人民解放军的“三大纪律、八项注意”中的“损坏东西要赔”也可以看做是新中国国家赔偿的历史渊源。

1949年新中国成立后，国家一切权力属于人民，从而为建立行政赔偿制度奠定了政治基础。1949年制定的《共同纲领》第49条规定，“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为”。这实际上表明我国已经实际承认国家担负赔偿责任的可能性。从立法上看，新中国最早规定国家赔偿内容的法律是1954年1月制定的《海港管理暂行条例》。该法第20条规定，“港务局如无任何法令根据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于禁止离港所受之直接损失，并保留对港务局的起诉权”。同年9月我国第一部《宪法》颁布。该宪法第97条原则规定，“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的，有取得赔偿的权利”。这就从宪法上确立了国家赔偿制度。

1957年以后，尤其是“文化大革命”期间，整个国家法制遭到破坏，公民的人身权利成了一纸空文，国家赔偿制度也被否定。1975年宪法、1978年宪法都没有规定有关国家赔偿的问题，其他法律、法规更没有国家赔偿的相关内容。“文化大革命”后，国家恢复和发展民主与法制，对于冤假错案，也是本着恢复名誉、职务、工作以及给予适当金钱赔偿的原则予以平反昭雪。这些都带有国家赔偿性质，但这不是真正意义上的国家赔偿。

1982年《宪法》第41条规定，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。这再次重申了国家赔偿原则。根据《宪法》的精神，1986年颁布的《民法通则》第121条明确规定，“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”。1988年最高人民法院《关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见》第152条进一步明确规定，“国家机关工作人员在执行职务中，给公民、法人的合法权益造成损害的，国家应当承担赔偿责任”。这一规定是新中国国家赔偿制度产生的重要标志。此后，一些法律、法规中也有一些有关国家赔偿的内容，如《治安管理处罚条例》第42条、《海关法》第54条、《草原法》第18条、《森林法》第37条等。但由于这些法律只是原则性地规定公民对国家侵权损害享有赔偿请求权，而对赔偿范围、方式、主体、程序等重要问题没有规定，而且这些规定比较分散凌乱，其实施大多是根据法律原则和相关政策，其结果是公民的赔偿请求权难以得到具体实现。

1989年制定的《行政诉讼法》以专章形式规定对行政侵权赔偿责任作了概括性规定。该法规定了行政赔偿责任主体、赔偿义务机关、承担赔偿的条件、请求赔偿的程序、行政追偿以及赔偿经费等问题，从而建立和健全了我国行政赔偿制度。

虽然《宪法》、《民法通则》、《行政诉讼法》、《治安管理条例》、《海关法》、《草原法》、《森林法》等对国家赔偿作了进一步的规定，但这些规定并不完善:(1)这些法律规定非常原则，普遍缺乏可操作性;(2)这些法律规定之间相互不协调甚至自相矛盾;(3)这些法律规定都带有部门法的局限，不能构成一个体系。为了弥补我国法律的空白，保证行政诉讼法中规定的行政赔偿制度的实施，1989年七届全国人大二次会议制定行政诉讼法后，全国人大常委会法制工作委员会即组织有关法律专家组成了起草小组。该起草小组在总结实践经验的基础上，借鉴国外有关国家赔偿法的规定，历经数载，数易其稿，于1992年10月拿出了《国家赔偿法(试拟稿)》，印发有关部门、各地方和法律专家征求意见，并进一步研究和修改，拟订了《国家赔偿法(草案)》。1993年10月22日人大法制工作委员会副主任胡康生在人大常委会上对草案进行了说明，以后又协调和修改。1994年5月18日第八届全国人大常委会第七次会议通过，1995年1月1日起实施。《国家赔偿法》的实施是新中国民主法治史上的里程碑，标志着国家赔偿制度的正式全面确立。《国家赔偿法》实施以来，在国家的法制化进程中发挥了积极作用。与此同时，国家赔偿法在实施中也存在一些问题，主要是:赔偿程序的规定比较原则，对赔偿义务机关约束不够，有的机关对应予赔偿的案件拖延不予赔偿，当事人的合法权益难以得到保障;有的地方赔偿经费保障不到位，赔偿金支付机制不尽合理;赔偿项目的规定难以适应变化了的情况。此外，刑事赔偿范围的规定不够明确，实施中存在分歧。这些问题不同程度地阻碍了赔偿请求人及时有效地获得国家赔偿。据立法机关介绍，在《国家赔偿法》修正案草案公布征求意见之前，全国人大代表共有2053人次提出了61件关于修改该法的议案和14件建议。^[19]2005年全国人大常委会法制工作委员会开始着手研究修改《国家赔偿法》的工作，先后多次召开座谈会、研讨会，并在全国10余个省市进行了大量的调研。2008年全国人大常委会法制工作委员会起草了《国家赔偿法修正案(草案)》。第十一届全国人大常委会先后于2008年10月第五次会议、2009年6月第九次会议、2009年10月第十一次会议、2010年4月第十四次会议对《国家赔偿法修正案》进行了四次审议。2010年4月第十四次会议通过了《国家赔偿法修正案》，并决定自2010年12月1日施行。新《国家赔偿法》的亮点主要有:(1)承认国家赔偿归责原则多元化。国家赔偿归责原则是整个赔偿立法的基石，采用哪种原则直接影响赔偿的范围、赔偿的程序等问题。新《国家赔偿法》第2条第1款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”与原《国家赔偿法》第2条相比较，去掉了“违法”二字。可以说，新《国家赔偿法》将过去的违法归责原则取消，从而在实质上承认了包括违法归责原则和结果归责原则的多元归责原则，顺应了时代的发展，对国家赔偿制度的发展将起到极大的推动作用。(2)拓宽了国家赔偿的范围。原《国家赔偿法》采用了违法归责原则，即只有国家机关或工作人员违法了，才能纳入国家赔偿范围，这就人为限制了国家赔偿的范围，造成了国家赔偿范围过窄。新《国家赔偿法》第2条删去了“违法行使职权”的前提，规定“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，并从两个方面完善了国家赔偿的范围:一是完善了国家机关及其工作人员行使职权造成公民身体伤害或者死亡的国家赔偿。二是完善了采取刑事拘留、逮捕措施侵犯人身权的国家赔偿。(3)注重对请求人的权利保护，在较大程度上完善了国家赔偿程序。新《国家赔偿法》程序的完善，首先体现在赔偿程序的畅通。如，取消了刑事赔偿中的确认程序。新《国家赔偿法》规定，赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应当在两个月内作出赔偿决定。如果没有按照法定期限作出赔偿决定或者当事人对赔偿决定有异议，可以向上一级国家机关提出复议。如果对复议结果不服，还可以向人民法院的赔偿委员会提出赔偿请求，这样从程序上保障了赔偿请求人的救济权利。其次，国家赔偿程序的操作性也更强了。如新《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关收到赔偿申请书，应当出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证;对申请材料不齐全的，应当当场或者在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。又如，新《国家赔偿法》规定:被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关要对损害和行为是否存在因果关系承担举证责任。(4)明确精神损害赔偿。原《国家赔偿法》没有关于精神损害赔偿的规定。但新《国家赔偿法》规定，致人精神损害的，赔偿义务机关应当消除影响、恢复名誉、赔礼道歉;对造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。这将有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。(5)赔偿费用支付有保障。能不能真正拿到赔偿金，是赔偿请求人最为关心的问题。原《国家赔偿法》没有对赔偿费用的支付机制作出具体规定，赔偿金支付并没有法律保障。新《国家赔偿法》对赔偿费用的支付机制作了完善，规定国家赔偿的费用要列入各级财政预算。赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起7日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起15日内支付赔偿金。相信经过这一修改，国家赔偿费用的支付会有真正的保障。这一切对于保护公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利，促使国家机关依法行使职权，化解社会矛盾、维护社会稳定，促进社会和谐具有非常重大的意义。