两种基本的行政效率观及行政效率的内涵

一、行政效率的含义

(一)两种基本的行政效率观

“效率”一词最早出现在拉丁文，属于哲学上常用的术语，通常是指“有效的因素”。直到19世纪末，“效率”还被看作是“效益”的同义词，牛津词典将“效率”看做是“实现或成功实现预期目标的适宜性或能力；充分的能力、效益、功效”^[9]。19世纪末，效率的特定意义被引申到机械工程方面，特指在同一时间内机械输出功与输入功之比，机械在运转过程中所作的功，总有一部分要消耗在克服摩擦等阻力上，因此，机械运转过程中输出的能量总是小于输入的能量，即机械效率总是小于1。这种机械效率也被看作是投入与产出之比以及支出与收入之比。20世纪初以来，随着机器化大生产的普及以及资本主义企业价值观的兴起，效率问题开始在经济、商业等领域得到普遍重视，以弗雷德里克·泰勒、哈林顿·埃默森等为代表的科学管理学派也随之兴起和发展。科学管理学派主要关注如何通过生产方式、组织结构等方面的改进来提高企业生产效率。泰勒就认为企业生产效率低下的主要原因在于没有提高单位劳动生产力的产量，导致人浮于事，产量低下，并提出了自己的“效率”观和科学管理的原则。在泰勒看来，劳动效率应该是“真实绩效与标准绩效之比”，这种关于效率的界定是有别于自然科学对效率的认识。为了贯彻他的效率观，泰勒进而主张通过设定标准化的操作程序和挑选“第一流的工人”来提高劳动效率和产量。

企业界对效率的重视和追求也对行政管理活动产生了重要影响，威尔逊虽然在《行政学研究》中提出应该将如何提高行政效率作为行政学的研究目标之一，但是除了认为应该将行政管理事务从政治生活中分离出来，以此作为提高行政效率的保障之外，并没有就提高行政效率的技术细节进行更深入的论述，而威尔逊之后的古德诺也只是进一步深化了政治与行政二分的思想，科学管理理论则为提高行政效率和指导行政改革提供了具体的线索和方法。此后，韦伯、怀特、古利克等人又围绕如何提高行政效率各自提出了自己的行政组织设计和管理思想。不过，以泰勒、韦伯等为代表的传统行政管理思想的行政效率观都属于机械性效率观，继承了自然科学对效率内涵的界定，将行政效率理解为行政投入和产出之间的比例，强调的是以最少的投入获得最大的产出。这种机械性效率观虽然突出了机器化大生产时代的机械、精确、速度、稳定等方面的特点，将行政管理活动等同于企业的机器化大生产管理，但是这种“冷冰冰、缺乏人性计算”的机械性效率观受到了相当一部分行政学者的质疑。例如，马歇尔·迪莫克就认为，公共行政“不是毫无生命的工具，而是为了推进社会发展进行的设计、谋划、思考、训练和建设等活动”^[10]。古利克将“效率”看作是科学最基本的“善”的看法还引发了沃尔多与其之间展开的关于效率观点的争论。沃尔多并不同意古利克从价值角度看待“效率”的观点，他认为，效率的高低必须依据所服务的特定目标才能得以判断。换句话说，我们必须考虑效率的对象，因为，我们不能假定有效地达到“任何”目的都是合乎需要的。^[11]

机械性行政效率观将人看做是“经济人”，忽视了人的精神需求的缺陷在以梅奥、巴纳德等为代表的行为主义管理学者提出的社会性行政效率观中得到了弥补。所谓社会性效率是指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率。社会性效率观强调人际关系的和谐对行政效率的重要影响，认为提高组织成员的士气和满意度是提高行政效率的主要途径，从而将行政效率的高低与人的行为紧密联系起来，而忽视了行政管理活动中的资源投入和消耗情况。社会性行政效率观虽然弥补了机械性行政效率观的某些缺陷，但自身也存在一些无法解决的问题，例如，在不考虑资源投入的情况下，人际关系的和谐是否真的能够提高行政效率，组织成员需求的满足是否真的能够充当行政效率提高的动力，等等。

(二)行政效率的内涵

行政效率的内涵虽然借鉴了企业管理对效率概念的界定，但是由于行政管理事务的复杂性和多样性，行政学界并没有就行政效率的本质达成一致的看法。总体而言，行政效率的内涵有广义和狭义两种理解。大多数学者是从广义的角度来理解行政效率的，他们将行政效率看作是国家行政机关和行政人员从事行政工作的质量和评价^[12]或行政工作的效果与消耗之比，即国家行政机关和行政人员从事行政管理活动所投入的各种资源与所取得的产出或效益之间的比例。^[13]就狭义的行政效率内涵的理解而言，主要是延伸了效率在企业管理中的界定方式，将其看作是单位产出所消耗的资源或者是用投入产出之间的比率来衡量。

行政效率广义理解和狭义理解的主要分歧在于是否应该将行政管理活动产生的社会效益或效果也应该纳入行政效率的衡量之中。有研究者从理论和实践两个层面对这个问题进行了比较充分的解释。^[14]就理论层面而言，行政产出主要是指行政管理活动为社会公众实际提供的某种公共物品或公共服务，例如，道路桥梁的修建或医疗保健服务；而行政效益或社会效益更侧重于指这种产出对社会公众的行为或社会发展产生的最终影响，例如，道路桥梁的修建吸引了更多的外来投资，推动了经济的发展，医疗保健服务使人们掌握了更多的医学和健康常识，节约了大量的医疗资源，通常这种效益具有一定的滞后性，并不能在行政管理活动结束后马上显现出来。与行政产出相比，这种具有滞后性的社会效益通常更容易受到多种因素的影响，如果道路桥梁的修建并没有吸引到意料之中的外来投资，我们能够直接否定提供这种公共服务的效率吗?此外，行政管理活动产生的社会效益是多个行政主体和多种行政管理活动互相配合与相互作用的结果，彼此之间并不具有直接的决定和被决定的关系，换言之，行政管理活动的社会效益好并不意味着所有的行政机关的活动都是有效率的，反之亦然。从操作层面而言，行政效率包含的范围太广并不利于在实践中比较和衡量行政效率的高低，行政产出与社会效益之间的非同步性，局部和整体之间的差异使得人们难以及时对两者都做出比较准确的统计和衡量，因而，用“行政效率”一词来统帅“效率”和“效益”通常超出了它本身的作用和意义，这种关于行政效率的广义解释途径缺乏针对组织目标的纵向系统分解和横向整合加工，从而导致一种“泛化”的倾向，实质上无助于推动组织活动评估方式的改进和完善。^[15]行政效率不能统率“效率”和“效益”两方面的意思，并不意味着没有其他词汇可以代表这两种意思，实际上，大多数西方学者都用“绩效”一词来涵盖“效率”和“效益”两方面的意思。例如，芬维克认为，绩效测量包括了三个层面“经济、效率和效能”^[16]。

有鉴于此，本书从狭义的角度来理解行政效率，将其看作是行政机关在既定的时间内，使用既定的资源投入与所生产出来的行政产出之间的比率关系。这里的资源投入既包括人力、物力和财力等有形资源的投入，也包括时间、精力等无形资源的投入。为了进一步理解行政效率的内涵，我们还有必要作两个方面的说明:

其一，行政效率与行政效益之间的关系问题。前面谈到行政效率和行政效益各自的意义是不同的，行政效率更侧重于行政投入和行政产出之间的关系，主要衡量的是在一定资源投入的情况下，获取尽可能多的产出或者是为了获取一定量的产出，花费尽可能少的资源投入。行政效益则是指行政产出对社会公众的行为和社会发展产生的影响。例如，政府制定出台的某项政策就是行政机关的产出，这项政策对公民个人、社会组织和社会的观念和行为产生的影响就属于行政效益的判断。由于行政效率和行政效益之间并不存在对应关系，即行政效率高并不意味着行政效益也高，行政效益好并不代表行政效率高，因而可以将行政效率和行政效益大体分为四种关系。

在现实的行政管理活动中，组合ⅰ无疑是人们最乐意见到的情形，行政机关以很高的效率实现了行政管理目标，并产生了很好的社会效益。组合ⅳ则是人们不愿意接受的，也是最需要通过行政改革来加以改变的状况。组合ⅱ和ⅲ在行政管理过程中也不少见，我国各地方政府兴起的“政绩工程”大多数都属于组合ⅱ，提供的行政产出并不能带来很好的社会效益。

其二，行政效率的可衡量性问题。与企业管理实践不同的是，行政效率的衡量问题一直是困扰行政管理学界的难题，许多行政机关的行政产出难以进行定量化分析，也缺乏可以具体比较的对象，这样就使得人们很难准确地判断行政效率的高低。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊在《美国官僚政治》一书中依据行政机构投入产出的可衡量情况将行政机关大体分为四种类型^[17]:

不同类型的行政机关决定了不能使用同一种方式来监测和比较行政机关的行政效率。