江苏经济发达地区村民自治的调查

江苏经济发达地区村民自治的调查^[1]

我们于10月中旬到经济发达的苏南地区对村民委员会的情况进行调查，走访了苏州，无锡市属的吴江、无锡、江阴3个县的4个乡镇、14个村民委员会。其中有4个年总产值超千万元、人均收入千元以上的发达村。其他的村总产值也在百万元以上、人均收入六七百元以上。

一、村委会的基本情况

江苏省村民委员会是1983年根据宪法精神和中央、国务院政社分开的有关文件，在原生产大队基础上建立起来的。以后，全省没有统一部署村委会的换届选举，所以村委会换届各地情况不太一致。苏州已进行过两次换届，无锡则没有进行过换届。因此，无锡市原选举产生的村委已有不少不健全，村委会主任调动后一般不进行补选，有的就直接由乡里指派了，有的长期缺额。原选举产生的村委会主任已有1/3不在职。

在这些地方，村一级对照乡机构设立了村党支部、村民委员会和村经济合作社(有的称工农商经济联合委员会)三套班子。书记除管党务工作外，还负责村的全面工作，主抓工业生产，一般兼工业公司经理。村委会主任负责村行政和公共事务工作。合作社主任只抓农副业生产。苏州市实行三块牌子三套人马。无锡市有的地方村支部书记一身三任，兼村委会主任和工业公司经理。村委会副主任或文书、合作社社长一般都是支部副书记或支委担任。所以，村里实质上是党支部一班人马当家。这种书记兼村主任的情况在无锡市约占1/5，其中雪浪乡14个村都是书记兼主任。由于村委会与经济组织矛盾较多，无锡市去年撤销了经济联合委员会的机构，仅保留了它的一块牌子。

同时村委会内部机构设置也不很统一，除一般设立治安保卫、民事调解委员会外，有的地方设妇女或计划生育委员会，有的地方设村镇规划委员会等。民兵营长、妇女主任、团支部书记一般都是村委会成员。

村里一般有4名固定补贴干部，即支部书记、合作社社长、村委会主任、会计。在经济特别发达的村，固定补贴干部年补贴在3 500元左右，其他的村一般在1 500元左右。其中，书记享受最高补贴，另外3名干部拿书记补贴的90%～95%。也有不少地方合作社社长拿书记补贴的90%～95%，村主任或文书、会计拿书记补贴的80%～90%。其他的村委会干部拿兼职补贴，一般拿书记补贴的50%～60%或者20%～30%，另外他们还兼村办企业干部或村民小组长，再加一定的补贴。苏南地区，村干部补贴的来源基本上都由村办企业上交给村的利润中提取，不需要向村民摊派。

关于村民会议的召开，经济发达地区的有些村全体村民都被吸收到村办企业中去，它们通过工厂形式召开村民会议，其他的村要召集全体村民会议一般是很困难的。有的地方举行县、乡代表选举时，村委会还要给参加投票的公民每人1.5元到3.5元的误工补贴。鉴于这种情况，村委会很少召开村民大会。村里有事一般召开党支部或三套班子联席会议，决定后分头执行。有的村村民小组长会议一年也只能开上3～4次。

不论经济发展程度如何，各地村民委员会都必须承担下列工作任务:(1)计划生育。(2)土地管理。(3)民事调解。(4)治安保卫。(5)民政工作。(6)文教卫生。(7)副业生产(有的由经济组织管)。(8)水利建设。(9)征兵和民兵训练。(10)移风易俗。(11)车辆交通管理。(12)卫生管理。(13)户口管理(有的村流动人口多)。此外，还有政府布置的临时性工作，如打狗、防汛、普法、办居民身份证等。村干部认为，上述工作最难完成的是，“计划生育，盖房造屋(管理土地)，征兵服役，移风易俗(火葬)”。此外，乡里布置给村里的另外一项硬任务是各种生产计划指标的落实，如工业产值和利润，农业粮、油产量产值，粮食合同定购任务，副业总产值以及蚕茧、鲜鱼、猪肉上交数，还有各类工业管理和经济效益指标等。为保证上述各项任务的完成，乡对村干部制定岗位责任考核制，乡党委、乡政府通过年终对村干部考核所得分数，决定他们的补贴和奖金，由此控制和指挥村干部的工作。

二、村委会的自治特点和表现

这次调查，我们注重考查了经济特别发达的村的村民自治的状况和程度，如产值超千万元，人均收入超千元的无锡县的陶墅村、进溪桥村，江阴县的华西村，吴江县的双石村，这些村的组织活动自治性特点较明显，自治程度较高，基本上能做到自我教育、自我管理、自我建设和自我服务。它们的自治性特点主要表现在以下几个方面:

1.乡、村干部自觉意识到村委会是自治组织，村委会自主开展活动。如陶墅村党支部书记兼村委会主任杨勤清和进溪桥村党支部书记兼村委会主任董炳华说，我们村委会是自治组织，村里大小事情都是党支部村委会自己决定办理的，不是乡里压着办的，我们村干部的主要精力是全力以赴地把村办经济搞上去，同其他企业竞争，从而提高村民的生活水平。乡里也给我们下达任务和计划指标，但有时还不如我们自己定的目标高，乡里给村里的任务不难完成，村的经济工作乡里一般不干涉，乡里主要是提供服务和帮助。这个乡的乡长把他们与村委会的关系归纳为“管不了，不用管，包不了，不用包”。他们还解释说，村里的大事小事都由村里自己管起来了，所以用不着我们去管，村里的工作事无巨细，我们包不了那么多，所以我们乡政府也不用去包。关于乡政府对村委会是领导关系还是指导关系这一问题，无锡县民政局姚局长说，这个问题在经济特别发达的村不成问题，反正乡里有什么任务，村里都能无条件完成，说这是领导关系也行，说是指导关系也行。说是领导关系，任务是由乡里下达的；说是指导关系，乡里任务不是强迫村里完成的，而是靠村里自觉完成的。

2.村里的经济发展、社会生活、村民教育和公共事务大量是由村里自定、自办的。主要有:

(1)自我建设、自我发展事业。上面说到的4个村都办有10多个村办企业，项目从机械、轻纺、电子、化工到五金、食品加工、饮食等服务行业。同时，村里多种经营项目达30～40个。这些事业一不靠国家，二不靠乡政府，都是村民自筹自办，乡政府主要在政策上给予方便和扶持。同时，为了促进工农业生产的平衡发展，村还采取了以工补农的措施，对承包土地的种田专业户按交售粮食数给予补贴，并积极推广农业机械化，实行村统一耕地、灌溉、收割，对机耕、排灌、用电的农户实行免费，促进了各业的发展。

(2)积极办理公共公益事业。如:村镇建设。村集体出资统一盖房，解决村民的住房，或者村委会对村民盖房给予补贴。村委会还在积极美化环境，增加公共设施，改善交通条件，方便群众生活，改变村容村貌等方面做了大量的工作，如铺路、架桥、建公园、修长廊、种花种树等。建设文化设施。各村都自己盖学校、幼儿园、敬老院、电影院、剧场、篮球场、俱乐部等。发展优抚、救济、福利、保险事业。村里给每个军人家庭1年的优抚补助近千元，并予以许多照顾优待。村委会发放独生子女费，医疗保健免费，给予男60岁、女55岁的村民一定数量的退休金，为老人检查身体和组织公费旅游等。此外，村里还为村民免费办集体财产保险。

(3)进行自我教育、自我管理。在经济发展的基础上发展教育，丰富群众生活。村委会开展了以“勤劳致富型、开拓进取型、智力开发型，生活多彩型，移风易俗型”为内容的争创新型家庭活动，建立各种文体队伍并组织比赛，开办业余综合学校、专业技术培训班，举办科学知识讲座，免费为村民订报纸等。另外，村还实行幼儿、小学免费教育，对考上高中、中专、大学的青年给予奖励，对考上大学的奖励多的高达千元。村里普遍制定了《村规民约》、《文明公约》、《厂规厂纪》等规章制度，对村民进行道德、纪律和文明教育及管理。

3.乡政府布置的在其他地方较难完成的任务，在经济发达的村则较容易完成。例如计划生育，陶墅村计划生育连续7年没有超指标，华西村7年来只有一胎超生。他们的经验，一是把计划生育工作放到工厂里做，由于这些村凡有劳动能力的村民几乎都在工厂工作，村委会在工厂设计划生育员，这样，计划生育就像城市的工人一样能得到有效控制。二是村里对独生子女和老人有许多优待和补助，解除了农民老有所养的后顾之忧。三是经济发展使村民的旧观念逐步得到改变。村委会对计划生育虽然也制定了带有处罚措施的规章制度，但多年都没执行过。再如土地管理，许多村民住房是由村统一盖的，自然也就不存在农民争建房土地的问题。还有的村对村民盖房给予补助，凡村民按村委会规划盖房的，每盖一层楼房给几百元钱的补助。这样引导村民按规划盖楼房。火葬也是如此，村里把村民用于火葬的一切费用都包了下来，有的村还盖有骨灰堂，实现100%的火化。

村委会是村民选举产生的，村里大事能按村民意志办。这些村的村委会干部基本都是由村民选举产生的。村委会可以通过工厂形式召开村民会议，一些关系村民切身利益的事情，及时征求村民意见。村民有什么建议和要求，也能由此反映，并能得到实现。

存在的问题。以上是村的自治工作开展较好的一面，另外，也存在一些问题，主要是村委会与党支部和经济组织的分工不明确，村委会独立发挥作用不够，村里实际上还是支部书记包揽一切，人们称“支部书记托拉斯”，各村普遍存在“简简单单分分工，大小事情书记统”的一元化领导现象。并且几个经济发达的村，多数是由支部书记兼村委会主任，而书记的全部精力用于抓工业生产，难以过问村委会日常工作，村委会工作实际是由村委会副主任或文书主持，某种意义上降低了村委会的地位和在群众中的影响，群众心目中也只有党支部和书记的地位，村委会的观念则很淡薄。

三、经济发展对村委会建设的几点要求

第一，乡、村干部普遍强烈要求改变村委会与经济组织并列的体制，要求经济合作社或经联委改由村委会领导，明确村委会有管理经济的职能。这样才能使村委会真正发挥作用。其理由是:

首先，在经济发达地区，哪个机构不管经济，就没有地位；哪个干部不抓经济工作，不懂经济，在群众中就没有威信。村民委员会不同于城市居民委员会，它必须靠村委会组织生产、发展经济来保障和提高村民的生活，否则对村民就没有吸引力。

其次，原来成立农村合作经济组织是为了减少对企业的行政干涉，但现在的经济组织实际仍然是一级行政管理性机构。有的地方规定党支部书记抓工业，村委会抓副业和服务业，专设的经济组织变成了只管农业生产的机构。这些组织之间还经常发生一些矛盾。因此，村一级需要统一的经济管理，这个任务由村委会承担比较合适。

再次，自治以经济为基础，经济基础强弱决定自治程度高低。基层干部反映，村里经济权由经济组织掌握，村委会办事得请示社长，社长不同意有些事就办不成，村委会制定的公共公益事业计划有时会落空，因而难以开展自治活动。至于村委会如何管理经济，不少乡、村干部主张，在村委会设一名副主任主管经济工作，兼工农商联合公司或工业公司经理。

第二，村委会设置应以固定的经济关系为基础。当我们征求对划小乡和改自然村建村委会的意见时，参加座谈的县民政局、乡政府和村委会的干部都持反对态度。他们认为，现在的乡和村委会是在原公社和大队的基础上直接转变过来的，加上这几年乡、村经济的迅速发展，乡、村都形成了固定的经济关系，乡办企业和村办企业已把村民的经济利益紧密联系在一起，划小乡或改自然村建村委会，就会破坏已经定型的经济联系，财产很难划分，村民也不容易接受。其次苏南的自然村范围不大，平均只有三五十户，一两百人左右，形成不了经济实体。劳动力都进了工厂，在家的只有老少，在自然村很难开展自治活动。同时，村委会通过工厂的组织形式解决行政事务、自治事务，甚至包括农业生产方面的问题已成惯例，难以打破。

第三，关于村委会召开村民大会的问题，有的地方提出，目前农村村民从事商品生产的流动性很大，有相当一部分村民从事捕鱼、运输、建筑专业工作，长期在外，村民大会很难召集。因此，他们主张对村委会的选举和决定一些重大事情，应本着“合法、从简、灵活”的原则，改为召开村民大会和村民代表会议两种形式。

【注释】

[1]原载《全国人大常委会办公厅研究室材料》(1987)第25号，附件四。原报告题为《江苏经济发达地区村民委员会的情况和特点》。由我执笔的这个报告是坚决支持实行村民自治的立法，报告提交常委会反映很好，对村民委员会组织法的通过起了积极作用。